I SA/Op 242/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Zborzyński Protokolant st. sekr. sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz skarżącej kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] w sprawie umorzenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w O. działając jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej A. S., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...], obejmującego zaległość z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów za 2001 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. A. K., działający jako pełnomocnik substytucyjny zobowiązanej, wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne i na podstawie art.33 ustawy Postępowanie egzekucyjne w administracji, domagał się umorzenia zaskarżonego tytułu wykonawczego. Pismem z dnia 28 stycznia 2008r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w O. wezwał A. K. do przedłożenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania zobowiązanej w prowadzonym na podstawie tytułu egzekucyjnego nr [...] postępowaniu egzekucyjnym. Jako podstawę do wystosowania wezwania, Naczelnik wskazał art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego [zwanym dalej Kpa]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], skierowanym do A. K., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w O., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny stwierdził, że A. K., wnosząc zarzuty na postępowanie egzekucyjne w imieniu zobowiązanej, nie przedstawił pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania jej w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Został wezwany do uzupełnienia tego braku w zakreślonym terminie, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Ponieważ w wyznaczonym terminie nie przedłożył organowi pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentowania zobowiązanej A. S. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], to zdaniem Naczelnika, nie był uprawniony do wniesienia zarzutów w imieniu zobowiązanej. Tym samym jako osoba nieuprawniona nie może żądać przeprowadzenia czynności organu egzekucyjnego w postaci rozpoznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Z tych względów organ uznał, że postępowanie zainicjowane przez A. K. jako osobę nieuprawnioną do wniesienia zarzutów jest bezprzedmiotowe. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem A. K. powołał się na udzielone mu pełnomocnictwo i złożył zażalenie. Wskazał, iż organ egzekucyjny dysponuje już pełnomocnictwem ogólnym upoważniającym go do reprezentowania zobowiązanej we wszystkich sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnictwo to zostało dostarczone do urzędu skarbowego wraz z zarzutami na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]. Dodatkowo podkreślił, że pełnomocnictwo udzielone w sposób ogólny dla określonej sprawy administracyjnej daje pełnomocnikowi uprawnienie do działania w dalszym postępowaniu, w którym strona dochodzi swoich praw. Wskazał także na niekonsekwencję organu odnośnie braku stosownego pełnomocnictwa, a wynika ona z faktu skierowania do niego postanowienia o umorzeniu postępowania, pomimo, że według organu nie posiadał stosownego pełnomocnictwa. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dyrektor wskazał, iż stosownie do treści art.33§3 Kpa, pełnomocnik powinien do akt danej sprawy dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dyrektor zauważył, że obowiązkiem pełnomocnika jest przedłożenie pełnomocnictwa do akt konkretnie prowadzonego postępowania, po jego wszczęciu. W przypadku postępowania egzekucyjnego wszczęcie następuje po doręczeniu stronie tytułu wykonawczego, a zatem od tej chwili powinno być złożone do akt pełnomocnictwo do reprezentowania zobowiązanego. Okoliczność wskazująca na złożenie takiego pełnomocnictwa w innej sprawie nie oznacza, że automatycznie pełnomocnictwo dotyczy również innych postępowań. Pełnomocnictwo ogólne złożone w konkretnej sprawie wywołuje tylko skutek w tej sprawie. Nadto Dyrektor zwrócił uwagę, że wobec braku stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania zobowiązanej w niniejszej sprawie przez A. K., organ egzekucyjny wezwał go w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braku formalnego, polegającego na przedłożeniu odpowiedniego pełnomocnictwa. W wyznaczonym terminie brak ten nie został uzupełniony, a zatem postępowanie zainicjowane zarzutami złożonymi przez A. K. jako bezprzedmiotowe należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 Kpa, gdyż zdaniem organów, A. K. nie był uprawniony do złożenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że postanowienie zostało prawidłowo skierowane do osoby, która wniosła zarzuty. Nie oznacza to jednak, iż organ uznał A. K. za pełnomocnika w sprawie, gdyż postanowienie nie było adresowane do A. K. jako do pełnomocnika zobowiązanej A. S. W skardze na powyższe postanowienie, pełnomocnik skarżącej A. S. – adwokat R. Z. - domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 32, art. 64 § 2 w związku z art. 40§ 1 i art. 124 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi odwołał się do znanego organom pełnomocnictwa ogólnego, udzielonego przez A. S. A. K. do reprezentowania jej postępowaniu egzekucyjnym. Pełnomocnictwo to dostarczono urzędowi skarbowemu wraz z zarzutami na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącej, udzielone przez nią pełnomocnictwo ogólne daje pełnomocnikowi uprawnienie do reprezentowania jej przed organem we wszystkich sprawach, a także do reprezentowania w postępowaniu przed sądem cywilnym i sądem administracyjnym, gdyż unormowania Kpa nie zawierają żadnych ograniczeń odnośnie zakresu pełnomocnictwa. Dlatego też, skoro organ dysponował pełnomocnictwem ogólnym upoważniającym A. K. do reprezentowania skarżącej we wszystkich sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, brak było jej zdaniem, podstaw do żądania nowego pełnomocnictwa oraz do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że pełnomocnictwo ogólne zostało prawidłowo złożone do organu i nie zostało odwołane, a zatem uprawniało A. K. do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne w jej imieniu. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 64 Kpa, zwróciła także uwagę na pominięcie jej jako strony w tym postępowaniu i zaniechanie przez organ wystosowania do niej wezwania do usunięcia braku formalnego. Nadto zwróciła uwagę na to, że to właśnie ona jest stroną w postępowaniu i to do niej organ winien skierować wydane postanowienie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ błędnie skierował postanowienie do A. K., pomimo iż uznał, że nie jest on umocowany do reprezentowania zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym organ naruszył art. 124 § 1 Kpa., gdyż nie wskazał w wydanym postanowieniu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Kpa Dyrektor wskazał, iż zgodnie z treścią art. 33 § 3 Kpa pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dlatego też pismo dotyczące konieczności uzupełnienia braków formalnych zostało skierowane do osoby, która wniosła zarzuty w imieniu zobowiązanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wymieniono w skardze. Stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 i 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 p.p.s.a, sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na przebieg postępowania. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół dwóch zagadnień, a mianowicie czy A. K. przedkładając urzędowi skarbowemu pełnomocnictwo ogólne wraz z zarzutami na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...], był jednocześnie uprawniony do reprezentowania zobowiązanej w innym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], oraz czy organ egzekucyjny wobec stwierdzenia, że A. K. nie przedłożył w niniejszej sprawie stosownego pełnomocnictwa, był władny umorzyć postępowanie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U z 2005r. nr 229, poz.1954 ze zmianami) nie zawiera uregulowań dotyczących pełnomocnictwa, natomiast w art. 18 ustawodawca zawarł odniesienie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji do pełnomocnictw będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. nr 30, poz.168 ze zmianami), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Natomiast w myśl art.33 § 1 pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2), a pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3). Tylko w sprawach mniejszej wagi przewidziano, że organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§ 4). Nie budzi zatem wątpliwości, iż strona w postępowaniu egzekucyjnym może być reprezentowana przez pełnomocnika. Uprawnienia pełnomocnika do działania w imieniu zobowiązanego będą takie same, jak w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kpa. Pełnomocnictwo ma być jednak złożone do akt sprawy, co oznacza, że organ każdorazowo organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, a nie domniemywać jego istnienia. Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1044/96, wybór LEX nr 45639 i w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2006r. sygn. akt I FSK 1021/05 (dostępny na stronie internetowej NSA). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten akceptuje i w konsekwencji podziela stanowisko organów, iż pełnomocnik był zobowiązany dołączyć do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr {...] oryginał pełnomocnictwa bądź urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Złożenie pełnomocnictwa do akt innego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie innego tytułu wykonawczego nie uprawniało pełnomocnika do zastępowania zobowiązanej także w tej sprawie. Od woli strony zależy bowiem, czy ma być reprezentowana przez pełnomocnika w danej sprawie, a wyrazem tej woli powinno być, stosownie do treści art.33 § 3 Kpa, dołączone do akt konkretnej sprawy pełnomocnictwo. W niniejszej sprawie takie pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt sprawy, a zatem organ egzekucyjny prawidłowo wezwał A. K. do uzupełnienia tego braku w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Pomimo upływu wyznaczonego terminu brak formalny nie został uzupełniony. Stosownie do treści art. 64 §2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Do braków, o których mowa w art. 64 §2 Kpa należy m.in. brak pełnomocnictwa. Jak już wskazano wyżej pełnomocnik jest obwiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nieuzupełnienie braku, pomimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 64 §2 Kpk nie wskazuje, w jakiej formie orzeczniczej ma nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu jak i orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to czynność techniczno-procesowa, o podjęciu której organ ma obowiązek pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Za takim rozumieniem tej czynności opowiedział się SN w uchwale 7 sędziów sygn. akt III ZP 11/00 z dnia 8 czerwca 2000 OSNP z. 19/2000, WSA w Gliwicach sprawie o sygn. akt IV SA/GL 746/07; WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt 711/08, jak i komentatorzy (B.Adamiak i J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydawnictwo C.H.Beck wydanie 9, str.373 i nast). Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd i w konsekwencji stwierdza, że organ egzekucyjny wydając postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 §1 Kpa, naruszył zarówno treść art. 105 §1 jak i art. 64 §2 Kpa. Jak wynika bowiem z treści art. 64§2 Kpa, nieuzupełniony w terminie brak formalny, a takim niewątpliwie jest brak pełnomocnictwa, powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania i tylko do takiego stwierdzenia był uprawniony organ egzekucyjny w sytuacji niedostarczenia pełnomocnictwa. Jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie, w tym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 §1 Kpa ma miejsce wtedy, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, natomiast brak pełnomocnictwa nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a uniemożliwia jedynie wywołanie skutku prawnego podania (w tym przypadku zarzutów na postępowanie egzekucyjne). Brak ten stosownie do art. 64 §2 Kpa powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie wydaje wówczas decyzji ani postanowienia, a sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana. Wydając zatem postanowienie o umorzeniu postępowania organ nie ograniczył się do rozpoznania kwestii wyłącznie formalnoprawnych, lecz wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z art. 64 §2 Kpa, nie tylko pod względem formy ale i treści (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 746/07, dostępny na stronie internetowej NSA). Jak już wspomniano, pozostawienie podania (w tym przypadku wniesionych zarzutów) bez rozpoznania następuje w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której organ ma obowiązek pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie i nie kończy postępowania w sprawie nawet, gdyby przybrało postać postanowienia. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że forma kwestionowanego w niniejszej sprawie aktu nie odpowiada wymogom dla czynności opartej o przepis art. 64 § 2 Kpa, a osnowa zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mieści się w zakresie uregulowanym w powołanym w jego podstawie prawnej przepisie art. 105 Kpa. Uzupełniająco wskazać należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem kończącym postępowanie w sprawie, ani postanowieniem na które służy zażalenie, jak również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jak i postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących pominięcia strony w postępowaniu, bowiem jak wykazano wyżej organ na podstawie art. 64 §2 Kpa ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie, w tym przypadku był to A. K. Nadmienić przy tym należy, że przyjęte rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony swojego interesu, może bowiem w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania podjąć działania chroniące ją przed bezczynnością organu. Reasumując, sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz.1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku jest oparto na treści art. 152 tej ustawy, a orzeczenie o kosztach na art. 200 i 202 § 2.