I SA/Op 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik Sędzia WSA Tomasz Zborzyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia 15 maja 2008 r. [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 października 2008 r. 1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. otrzymał do realizacji tytuł wykonawczy o Nr [...] wystawiony przez Prezydenta Miasta B. przeciwko A.K., obejmujący zaległość z tytułu nieuiszczonego podatku od nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi wskazany tytuł ze względu na opatrzenie go niewłaściwą pieczęcią urzędową podając, że w części D poz. 45 tego tytułu posłużono się pieczęcią z herbem gminy B., zamiast pieczęcią z godłem państwa, przez co naruszono art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: [u.p.e.a.] i co stanowiło podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. 2. Na to postanowienie wierzyciel złożył zażalenie. Kwestionując stanowisko organu egzekucyjnego wywodził, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. NR 235 poz. 2000 ze zm.) – dalej: [ustawa o pieczęciach], zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Podał, że w myśl art. 16c ust. 3 tej ustawy takiej urzędowej pieczęci (z herbem) używają podmioty wymienione w art. 2a, wśród których są wymienione gminy oraz ich organy. Stosownie do art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: [u.s.g.], prezydent miasta jest organem gminy, stąd też ma prawo do używania tego rodzaju pieczęci urzędowej. W zażaleniu stwierdzono też, że egzekucja administracyjna należności pieniężnych prowadzona jest przez wierzyciela, którym jest Prezydent Miasta. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w O. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. nie podzielając żadnego ze zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że choć ustawa o pieczęciach dopuszcza możliwość posługiwania się przez wierzyciela pieczęcią z herbem, to jednak brzmienie jej art. 16c ust. 2 jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe używanie takiej pieczęci na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Taka regulacja oznacza, że to rodzaj dokumentu stosowanego w postępowaniu oraz rodzaj postępowania (postępowanie egzekucyjne) decydują o możliwości użycia pieczęci z herbem, a nie typ wierzyciela. Zdaniem Dyrektora administracyjne tytuły wykonawcze jako dokumenty, na podstawie których organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne i które odzwierciedlają jego przebieg, są niewątpliwie dokumentami urzędowymi. Ich obligatoryjna treść i sposób wypełniania oparte są na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137 poz. 1541 ze zm.), które ponadto (§ 5) obciąża wierzyciela obowiązkiem wystawienia tytułu w razie braku dobrowolnej realizacji obowiązku. Podkreślono, że tytuły wykonawcze są wypełniane zarówno przez wierzyciela (przed wszczęciem) jak i przez organ egzekucyjny (w trakcie egzekucji). Odwołując się następnie do art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872 ze zm.) i pkt 2 załącznika do niej Dyrektor stwierdził, że naczelnik urzędu skarbowego wchodzi w skład administracji rządowej niezespolonej, a do jego zadań należy również wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Te okoliczności powodują, że tytuł wykonawczy, używany w egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego jest dokumentem urzędowym stosowanym w sprawach z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji wierzyciel, którym w przedmiotowej sprawie jest prezydent miasta, winien w tytule wykonawczym kierowanym do naczelnika urzędu skarbowego używać pieczęci zawierającej pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś pieczęci z herbem gminy. Skoro zatem tytuł wystawiony przez wierzyciela nie spełniał wymogów zawartych w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., to myśl art. 29 § 2 tej ustawy obowiązkiem organu egzekucyjnego było wydanie postanowienia o jego zwrocie. 4. Powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że wystawiony przez niego tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu w zakresie odcisku właściwej pieczęci urzędowej wierzyciela, oraz naruszenie art. 16c ust. 2 ustawy o pieczęciach poprzez wadliwe przyjęcie, iż odcisk pieczęci urzędowej z herbem Miasta B. nie mógł być użyty na wskazanym tytule wykonawczym obejmującym należność z tytułu nieuiszczonego podatku od nieruchomości. Motywując zarzuty wierzyciel wskazał na niekwestionowane przez organ odwoławczy (i znajdujące oparcie w treści art. 16c ust. 2 w związku z art. 2a pkt 3 ustawy o pieczęciach) uprawnienie prezydenta miasta, będącego organem gminy, do stosowania pieczęci urzędowej. Wskazano, że przepis art. 16c ust. 2 zdanie pierwsze nadaje pieczęci z herbem przymiot pieczęci urzędowej, a jedynie na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej wyłączona jest możliwość używania takiej pieczęci. Powyższa regulacja oznacza obowiązek stosowania przez prezydenta miasta będącego organem wykonawczym gminy pieczęci z herbem w każdym przypadku wykonywania zadań własnych gminy. Według skarżącego wystawienie tytułu wykonawczego w celu egzekucji zaległości w podatku od nieruchomości jest niewątpliwie zadaniem własnym gminy, co wynika z brzmienia art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) w powiązaniu z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). 5. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że to wprawdzie wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, jednak w dalszej kolejności, po nadaniu mu klauzuli wykonalności przez organ egzekucyjny – w tym przypadku naczelnika urzędu skarbowego – jest on dokumentem urzędowym dokumentującym przebieg całego postępowania egzekucyjnego według zasad określonych w ustawie. Dalej podkreślił, że sporny tytuł nie był wystawiony w celu wykonania egzekucji przez gminę, lecz przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego, a fakt egzekwowania należności na rzecz wierzyciela będącego jednostką samorządu terytorialnego nie uprawnia do stosowania na tytule wykonawczym pieczęci z herbem; jedynie w przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej przez organ gminy będący równocześnie wierzycielem, w wyznaczonym przez ustawę zakresie, możliwe byłoby stosowanie pieczęci z herbem. Ze względu na charakter postępowania (egzekucyjne) i organ je prowadzący (organ administracji rządowej) wierzyciel obowiązany był użyć wyłącznie pieczęci z orłem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze m.) – dalej: [p.p.s.a.] sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonych aktów, w tym postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego, z punktu widzenia ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia tak nakreślonych kryteriów Sąd stwierdza, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Uzasadnione są bowiem zarzuty naruszenia art. 16c ust. 2 ustawy o pieczęciach w powiązaniu z art. 87 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a w konsekwencji także jej art. 29 § 2. W rozpoznawanej sprawie wierzycielem należności pieniężnej wynikającej z nieuiszczonego podatku od nieruchomości jest prezydent Miasta B. gdyż zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539) źródłami dochodów własnych gminy są – między innymi – wpływy z podatków od nieruchomości. Ponadto, jak wynika z art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, a więc także w sprawach podatku od nieruchomości, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 u.s.g. organem wykonawczym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców jest prezydent miasta i to on wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, kieruje jej bieżącymi sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 ust. 1 i 31 u.s.g.). Z przedstawionych regulacji wynika, że prezydent będąc organem wykonawczym gminy o statusie miasta jest bez wątpienia podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w postaci zaległości w podatku od nieruchomości. Jako wierzyciel prezydent Miasta B. obowiązany był wypełnić tytuł wykonawczy (art. 26 § 1 u.p.e.a.) w sposób określony w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym opatrzyć go pieczęcią urzędową (pkt 7). To właśnie rodzaj pieczęci zastosowanej przez wierzyciela na wystawionym przez niego tytule wykonawczym stał się przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Zasadnicze znaczenie ma w związku z tym rozstrzygnięcie, jakie walory winna spełniać w tym postępowaniu pieczęć wierzyciela, aby mogła być uznana za pieczęć urzędową w rozumieniu art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a. Przepis ten nie zawiera definicji tego pojęcia wymagając jednak opatrzenia tytułu pieczęcią urzędową wierzyciela, co zostało obwarowane rygorem w postaci zwrotu tytułu wykonawczego jako wadliwie sporządzonego (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zatem zasadnie zarówno skarżący, jak i organy, odwołały się do ustawy o pieczęciach, dokonując wszakże odmiennej wykładni tych samych przepisów, w szczególności art. 16c ust. 2 zdanie drugie tej ustawy. Zgodnie z art. 16c ust. 1 ustawy o pieczęciach urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania pieczęci. W ust. 2 art. 16c postanowiono, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, z tym zastrzeżeniem, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (zdanie drugie art. 16c ust. 2). Jednocześnie art.16c ust.3 powyższej ustawy stwierdza, że urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art.2a, a zatem także organy gminy (tutaj: gminy o statusie miasta). Jak wyżej wskazano, z mocy art. 26 ust. 1 i 4 u.s.g. organem wykonawczym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców jest prezydent miasta. W oparciu o art. 16c oraz podzielając w tym zakresie pogląd skarżącego stwierdzić należy zatem, iż pieczęć z herbem może być stosowana wyłącznie na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu zadań własnych gminy. W związku z tym istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy wystawienie tytułu wykonawczego celem egzekucji zaległości w podatku od nieruchomości mieści się w zakresie zadań własnych gminy, jak twierdzi skarżący, czy też jest to realizacja zadania z zakresu administracji rządowej, jak utrzymuje Dyrektor Izby, opierając swoje stanowisko na charakterze podmiotu prowadzącego postępowanie (rodzaj organu) i rodzaju sprawy (postępowanie egzekucyjne w administracji). Punktem wyjścia do rozstrzygnięcia tej kwestii jest unormowanie zawarte w art. 16c ust. 2 zdanie drugie, wykluczające możliwość użycia pieczęci z herbem na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Tytuł wykonawczy jest niewątpliwie dokumentem urzędowym i co do zasady rację ma Dyrektor Izby twierdząc, że jest on wypełniany zarówno przed wszczęciem egzekucji (przez wierzyciela) jak i w toku postępowania (przez naczelnika urzędu skarbowego jeśli on prowadzi egzekucję). Istota problemu nie dotyczy jednak kwestii związanych z wypełnianiem tego dokumentu w trakcie egzekucji, gdzie zagadnienie stosowania pieczęci urzędowej wierzyciela w ogóle nie występuje, lecz czynności wierzyciela poprzedzających wszczęcie postępowania egzekucyjnego a sprowadzających się do wypełnienia tytułu wykonawczego i przekazania go organowi egzekucyjnemu z wnioskiem o jej wszczęcie. Ocena, czy chodzi o dokument urzędowy w sprawach z zakresu administracji rządowej, musi być odnoszona nie do całego przebiegu postępowania egzekucyjnego, lecz do czynności wierzyciela polegających na opatrzeniu sporządzonego przez siebie tytułu wykonawczego odpowiednią pieczęcią urzędową. W rozpoznawanej sprawie istotny jest ten właśnie etap działań wierzyciela, przy czym to ustawodawca określił, które elementy tytułu wykonawczego powinny być wypełnione przez wierzyciela (art. 27 § 1 u.p.e.a.). Wypełnianie tego dokumentu, w czym zawiera się również odcisk pieczęci urzędowej, stanowi odrębną czynność wierzyciela, poprzedzającą fazę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Aby doszło do wszczęcia takiego postępowania, wierzyciel musi skierować do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie egzekucji, załączając do niego tytuł wykonawczy. Może się przy tym zdarzyć, że pomimo wypełnienia tytułu wykonawczego i opatrzenia go pieczęcią wierzyciela w ogóle nie dojdzie do uruchomienia egzekucji, np. wskutek dobrowolnej zapłaty przez zobowiązanego. Podążając tokiem rozumowania organu odwoławczego oznaczać by to mogło, że w takiej sytuacji pieczęć z herbem byłaby dopuszczalna, natomiast – gdyby zaszła potrzeba skierowania tytułu do egzekucji – ze względu na fakt uruchomienia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego, możliwość taka byłaby wyłączona. Takie stanowisko w ocenie Sądu nie nadaje się do akceptacji, gdyż ze względu na treść art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 16c ust. 2 ustawy o pieczęciach rozważania co do możliwości posłużenia się na tytule wykonawczym pieczęcią z herbem należy ograniczyć do tej fazy działań wierzyciela, która polega na wypełnianiu przez niego tytułu wykonawczego w zakresie określonym art. 27 § 1 pkt 1-7 u.p.e.a. Należy też podkreślić, że organ egzekucyjny ocenia spełnienie wymogów formalnych tytułu określonych w pkt 7, przed przystąpieniem do czynności egzekucyjnych i taki dokument, o treści istniejącej w momencie jego wpływu do organu egzekucyjnego, podlega ocenie z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 27 u.p.e.a. Dlatego wbrew stanowisku Dyrektora Izby fakt dokonywania późniejszych wpisów przez organ egzekucyjny, dokumentujących przebieg egzekucji, nie może mieć znaczenia dla oceny poprawności zastosowanej przez wierzyciela pieczęci urzędowej. Nawet bez opatrzenia go klauzulą organu egzekucyjnego, czy też bez dalszych wpisów w toku egzekucji, tytuł taki, jeśli jest podpisany i opatrzony pieczęcią urzędową, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 16c ust. 2 ustawy o pieczęciach. Przystępując do dalszych rozważań Sąd stwierdza, że wadliwy jest pogląd Dyrektora dokonującego wykładni pojęcia "spraw z zakresu administracji rządowej" według dowolnie ustalonych przez siebie kryteriów, nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach, co czyni trafnymi zarzuty skarżącego w tej materii. W przedmiotowej sprawie chodzi o czynności podejmowane przez wierzyciela - prezydenta Miasta B. jako organu gminy o statusie miasta, polegające na wypełnieniu tytułu wykonawczego w części zastrzeżonej dla wierzyciela, celem uruchomienia egzekucji należności pieniężnej. Rozstrzygnąć zatem trzeba, czy są one dokonywane w ramach zadań własnych gminy, czy też stanowią zadania z zakresu administracji rządowej (odrzucając przy tym pogląd organu odwoławczego o przesądzającym znaczeniu charakteru prowadzonego postępowania). W tej kwestii zgodzić się należy z poglądem skarżącej, że stosownie do brzmienia art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast do właściwości organów gmin, w tym gmin o statusie miasta, przeszły jako zadania własne zadania i kompetencje należące wcześniej do urzędów skarbowych w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. W odniesieniu do podatku od nieruchomości wypada powtórzyć, że zgodnie z cytowanym już art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych właściwym organem podatkowym jest prezydent miasta (wójt, burmistrz). Przedstawione regulacje prawne normujące omawiane zadanie gminy i w rezultacie jej organu wykonawczego - prezydenta miasta, pozwalają na wysnucie wniosku, że wystawienie tytułu wykonawczego w celu realizacji zaległości w podatku od nieruchomości należy do zadań własnych gminy (w tym gminy o statusie miasta), a zatem nie jest czynnością z zakresu administracji rządowej. W rezultacie oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem należy stwierdzić, że postanowienie to narusza przepisy postępowania, a mianowicie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w sposób prowadzący do bezpodstawnego zwrotu tytułu wierzycielowi, do czego doszło wskutek wadliwej interpretacji przepisu prawa materialnego, a to art. 16c ust. 2 ustawy o pieczęciach. Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postanowieniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [daleJ: P.p.s.a.] należało uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oparte jest na treści art. 135 § 1 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu organy egzekucyjne uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Sądu, a to w myśl art. 153 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących tylko wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynika z treści art. 200 P.p.s.a .