I SA/Op 327/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2024 r., nr SKO.40.111.2024.Io w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 14 grudnia 2023 r., nr DPŚiŚ.54100.112.2023.MU. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M. (dalej także jako: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 9 lutego 2024 r., nr SKO.40-111.2024.lo, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 14 grudnia 2023 r., nr DPŚiŚ.54100.112.2023.MU, o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 18 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku tym podała, że jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w N., przy ul. [...], o powierzchni 53,54 m2, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Do powyższego wniosku dołączyła: 1) oświadczenie własne, że zgodnie z intercyzą przedmałżeńską i separacją orzeczoną w grudniu 2015 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jedynym jej dochodem jest świadczenie emerytalne wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych; 2) deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres: czerwiec, lipiec i sierpień 2023 r. wynoszących łącznie 4 336,44 zł; 3) oświadczenie o braku zgody na przekazywanie ryczałtu z tytułu dodatki/mieszkaniowego zarządcy budynku lub innej osobie uprawnionej do pobierania należności; 4) potwierdzenie przelewów za okres: czerwiec, lipiec i sierpień 2023 r. z tytułu świadczeń otrzymywanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wezwanie organu, w dniu 27 września 2023 r., strona przedłożyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2023 r. o wysokości pobieranej przez stronę emerytury za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2023 r. oraz zawiadomienie o wysokości opłat czynszowych za mieszkanie obowiązujących od sierpnia 2023 r. W piśmie z dnia 10 października 2023 r. Prezes Zarządu A. Sp. z o.o. wskazał, że umowa najmu lokalu mieszkalnego z J. M. i T. R. została zawarta w dniu 27 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony. Zgodnie z zawartą umową lokal nie może zostać podzielony zarówno formalnie jak i fizycznie. Za należności powstałe za mieszkanie najemcy odpowiadają solidarnie. Ponadto podał, że powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 42,42 m2. W dniu 2 listopada 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że strona, zgodnie z orzeczeniem Sądu, w lokalu przy ul. [...], zajmuje jeden mniejszy pokój, a T. R. pokój większy. Przedpokój, kuchna i łazienka są użytkowane wspólnie. Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. Burmistrz Nysy odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną we wstępie decyzją z dnia 9 lutego 2024 r., SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu prawnym decyzji własnej Kolegium jako podstawę materialnoprawną wskazało i przytoczyło: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 - 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5, art. 7 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1335 - dalej jako: "ustawa"). Zaakcentowało, że z treści tych przepisów wynika, iż o przyznaniu dodatku mieszkaniowego decyduje m.in. tytuł prawny do lokalu mieszkalnego oraz jego powierzchnia. W uzasadnieniu faktyczny decyzji własnej Kolegium wyjaśniło, że J. M. i T. R. w dniu 27 stycznia 2020 r. zawarli z Gminą N., na rzecz której działa jako Zarządca – A. Sp. z o.o. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w N., przy ul. [...] o powierzchni 53,54 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni wynosząca 42,42 m2. Z treści wniosku o dodatek mieszkaniowy, złożonego przez stronę wynika, że w lokalu tym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kolegium stwierdziło, tak jak organ pierwszej instancji, że podane powyżej powierzchnie użytkowe ww. lokalu mieszkalnego przekraczały powierzchnię normatywne określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy tak dla jednej osoby, tj. 35 m2, jak i dla dwóch osób tj. 40 m2, o więcej niż 30% powierzchnię normatywną. Także powierzchnia pokoi i kuchni wynosząca 42,42 m2, stanowiąca 79,23% powierzchni całego mieszkania, przekracza dopuszczalne 60% powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Zatem - jak stwierdziło Kolegium - brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego z tej przyczyny, że strona nie spełnia warunku zajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni normatywnej określonej przepisami ustawy, pomimo spełnienia pozostałych warunków uprawniających uzyskanie dodatku mieszkaniowego, co skutkuje odmową jego przyznania. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona, reprezentowana przez pełnomocnika – T. R., wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła m.in.: "(...) 1) naruszenie prawa materialnego, co wpłynęło na wynik sprawy. 2) naruszenie przepisow procedury, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy". W motywach skargi zakwestionowała w całości prawidłowość reakcji organu na wniosek strony o dodatek mieszkaniowy, przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że nie ma opracia w wyroku "z dnia 17.03.2023 o sygn. akt: [...]". Do skargi załączyła kopię wyroku Sądu Rejonowego w N. Wydział [...] Cywilny z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt [...], ustalający sposób korzystania przez skarżącą i T. R. ze wspólnego mieszkania położonego w N. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że od marca 2024 r. skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy. Sąd zwrócił się do Burmistrza Nysy o udzielenie informacji, czy jak oświadczyła na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. skarżąca, przyznano jej w marcu 2024 r. dodatek mieszkaniowy za lokal położony w N. przy ul. [...], jeżeli tak to o przesłanie kopii tej decyzji wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi, organ pierwszej instancji, pismem z dnia 7 czerwca 2024 r., przekazał do Sądu decyzję własną z dnia 5 kwietnia 2024 r., przyznającą stronie dodatek mieszkaniowy za okres od 1 kwietnia do 30 września 2024 r. w wysokosci 174,13 zł miesięcznie w tym 74,93 zł ryczałtu na zakup opału wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja administracyjna narusza prawo materialne i procesowe w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Wyjaśnienie takiej oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W sprawie taki zarzut naruszenia prawa procesowego został wprost podniesiony w skardze. Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przedstawionymi przez organ odwoławczy w decyzji (a w konsekwencji z materialnoprawnymi ich skutkami). Zarzuciła w skardze tym ustaleniom m.in. "sprzeczność (...) z treścią zebranego materiału dowodowego". Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała nieprawidłowości, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Ustaleń faktycznych dokonano - zasadniczo - w oparciu o przedłożone przez samą skarżącą dokumenty. Jednak dopiero w skardze do tut. Sądu strona podniosła wydanie przez Sąd Rejonowy w N. Wydział [....] Cywilny wyroku z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt [...], ustalającego sposób korzystania ze wspólnego mieszkania położonego w N. przy ul. [...], w ten sposób, że przyznano do wyłącznego korzystania powódce J. M. pokój mniejszy (z piecem kaflowym), zaś do wyłącznego korzystania pozwanemu T. R. pokój większy oraz przyznając do wspólnego korzystania kuchnię, przedpokój i łazienkę. Wyrok ten ma w sprawie istotne znaczenie w świetle obowiązujących regulacji materialnoprawnych. Kolegium prawidłowo wskazało, ale już wadliwie przeniosło na grunt tej sprawy, że wg. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach. Zgodnie z art. 3 ust. 1-3 ustawy dodatek ten przysługuje również osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: 1) jednoosobowym - 40%; 2) wieloosobowym - 30% - przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504, 2461). Za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852). Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy (normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35,00 m2), o więcej niż 30 %, albo o więcej niż 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Natomiast stosownie do ust. 3 tego artykułu normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240 i 852). Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 3 - 6 ustawy. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił uznaniu organów pomocy społecznej określenie tak prawa, jak i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem. Z przepisów ustawy wynika, że ustalając osoby uprawnione do przyznania dodatku mieszkaniowego należy ocenić, czy ubiegająca się rodzina spełnia kryterium dochodowe oraz czy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego spełnia wymogi przewidziane w art. 5 ustawy. Konsekwencją wydania przez Sąd Rejonowy w N. Wydział [...] Cywilny wyroku z dnia 17 marca 2023 r. było ustalenie sposobu korzystania z mieszkania położonego w N. przy ul. [...] odmiennie niż to wynika z umowy najmu z dnia 27 stycznia 2020 r. Na mocy tego wyroku powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zamieszkiwana przez skarżącą miała obejmować tylko część lokalu, tj. powierzchnię pokoju zajmowanego przez jej gospodarstwo domowe (pokój mniejszy z piecem kaflowym) oraz proporcjonalną część pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego korzystania z T. R. W sprawie powierzchnia zamieszkiwana przez skarżącą winna być zatem wyliczona zgodnie z – pominiętym przez Kolegium - art. 5 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy albo podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zamieszkiwaną przez wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez gospodarstwo domowe wynajmującego oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. Kolegium wadliwie przyjęło, że powierzchnia zamieszkiwana przez skarżącą w rozumieniu ustawy odpowiada powierzchni użytkowej całego lokalu mieszkalnego, tj. 53,54 m2. Według zaś wyliczeń organu pierwszej instancji w innej sprawie, ale także z wniosku skarżącej o dodatek mieszkaniowy i do tego samego mieszkania, za kolejny okres zasiłkowy, załatwionej decyzją pozytywną z dnia 5 kwietnia 2024 r., sporna powierzchnia zamieszkiwana przez skarżącą wyniosła jedynie 31,49 m2. W takim przypadku – wbrew argumentacji Kolegium - nie przekraczałaby ona powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy dla jednej osoby, tj. 35 m2, jak i dla dwóch osób tj. 40,00 m2, o więcej niż 30% powierzchnię normatywną. Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa jednoosobowego, przy której przysługuje dodatek wynosi bowiem 45,5 m2 (35 m2 + 30 %) oraz dla gospodarstwa dwuosobowego wynosi 52 m2 (40 m2 + 30%). Zatem o ile stan faktyczny sprawy byłby identyczny (co wymaga wyjaśnienia) to istniałyby podstawy do rozważenia przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego tym bardziej, że organy obu instacji, nie kwestionowały spełnienia przez stronę pozostałych warunków uprawniających ją do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Dla sprawy prawnie obojętna jest podnoszona w skardze okoliczność pozostawania małżonków w separacji orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt [...]. Pozostaje ona bez wpływu na ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego. Podobnie jak opisana przez skarżącą jej sytuacja rodzinna spowodowana separacją małżonków, czy też wskazane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które nie miały w sprawie zastosowania. Reasumując Sąd stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności. Przed wydaniem rozstrzygnięcia Kolegium nie zebrało i nie rozpatrzyło całości materiału dowodowego. Sąd podkreśla, że wyrażony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie zwalniał strony postępowania administracyjnego z obowiązku współdziałania z organem i przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Sąd dostrzega, że skarżąca istotne dla sprawy dowody przedstawiła dopiero w skardze do tut. Sądu. Jednak biorąc pod uwagę, że Sąd Rejonowy w N. Wydział [...] Cywilny wydał wyrok w dniu 17 marca 2023 r. to okoliczności z niego wynikające istniały już w momencie wydania decyzji przez Kolegium i jako takie powinny być przez organ uwzględnione. W rezultacie stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja Kolegium nie tylko narusza art. 7 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez przedwczesne wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą przesłanki kryterium powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, co obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ale i naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kolegium nie dostrzegło identycznych wadliwości tkwiących w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 135 p.p.s.a., o czym wszystkim Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.