I SA/Op 358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 marca 2025 r., nr PS.III.8641.13.2025.ADZ w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 10 lutego 2025 r., nr 1/MSz/02/25. J. E. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 12 marca 2025 r., nr PS.III.8641.13.2025.ADZ, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Brzeskiego (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 10 lutego 2025 r., nr 1/Msz/02/25, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 grudnia 2024 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Brzegu jako osoba bezrobotna. Starosta, decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r., orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 12 grudnia 2024 r. Następnie, decyzją z dnia 10 lutego 2025 r., odmówił przyznania dla skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnienie decyzji wyjaśnił m.in., że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 475 z późn. zm.), przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji wynosi 334 dni, a więc krócej niż wymagane ustawą 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2025 r. strona wniosła odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 12 marca 2025 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty. W uzasadnieniu prawnym decyzji z dnia 12 marca 2025 r. Wojewoda przytoczył brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 214 - dalej jako: "Ustawa"). W uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazał m.in., że strona, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień jej rejestracji jako osoby bezrobotnej, pobierała przez okres 334 dni świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Wojewoda przyjął, że okres pobierania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego zakończył się 9 maja 2024 r. Wyjaśnił też, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia 17 września 2024 r. przyznał matce skarżącej świadczenie wspierające. Świadczenie wspierające przyznał z mocą wsteczną za okres od 13 maja 2024 r. do 31 maja 2031 r. Ustalił, że utrata prawa strony do zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła w związku z przyznaniem ww. świadczenia wspierającego. Wojewoda przyznał, że od 17 września 2024 r. do 8 listopada 2024 r. (matka strony zmarła 9 listopada 2024 r.) strona była zgłoszona do ubezpieczeń: emerytalnego, rentowego i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na potrzebę udzielenia wsparcia osobie pobierającej świadczenie wspierające. Jednak stwierdził, że ww. okresu od 17 września 2024 r. do 8 listopada 2024 r. nie może zaliczyć do "okresu 365 dni" uprawniającego do zasiłku ponieważ nie jest on wymieniony w Ustawie. Na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2024 r. strona wniosła skargę do tut. Sądu. Decyzję zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 i 2 Ustawy i odmowę prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co miało istotny wpływ na treść decyzji organu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.") poprzez naruszenie przepisów proceduralnych i prowadzenie postępowania w sposób nieobiektywny, nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych; 3) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów proceduralnych i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły przez Starostę Brzeskiego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy administracji wadliwie nie doliczyły do okresu uprawniającego do zasiłku czasu kiedy była zgłoszona do ubezpieczeń emerytalnego, rentowego i zdrowotnego jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na potrzebę udzielania wsparcia osobie pobierającej świadczenie wspierające. Z informacji ZUS z dnia 11 grudnia 2024 r. wynika, że był to okres od dnia 17 września 2024 r. do dnia 8 listopada 2024 r. (tj. dodatkowe 52 dni). Mając na względzie wskazane zarzuty wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - nadal jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od nakreślenia zasadniczej osi sporu, tj. czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji strony jako bezrobotnej (od 11 czerwca 2023 r. do 11 grudnia 2024 r.), występowały okresy uprawniające stronę do zasiłku dla bezrobotnych dające, po zsumowaniu, okres równy przynajmniej 365 dniom. Wojewoda przyjął, że okres uprawniający stronę do zasiłku dla bezrobotnych wynosi jedynie 334 dni. Wliczył do niego okres, w którym strona miała przyznane prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i jednocześnie było ono faktycznie jej wypłacane, czyli od 11 czerwca 2023 r. do 9 maja 2024 r. Odmówił zaś zaliczenia do okresu zasiłkowego przedziału czasowego od 9 maja 2024 r. (bo od tego dnia organ pomocowy zaprzestał wypłacania stronie świadczenia pielęgnacyjnego) oraz wskazywanego przez stronę okresu od 17 września 2024 r. do 8 listopada 2024 r. (z powodu, że Ustawa nie obejmuje takich przypadków). Z kolei skarżąca nie kwestionuje stanowiska Wojewody, że okres 334 dni wlicza się do okresu zasiłkowego. Podnosi, że winien być do niego doliczony okres od 17 września 2024 r. do 8 listopada 2024 r. (dodatkowe 52 dni), tj. okres, w którym była zgłoszona do ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i zdrowotnego jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na potrzebę udzielenia wsparcia matce jako osobie pobierającej świadczenie wspierające. Kontrolę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Sąd zwraca uwagę, że dla każdego postępowania administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną w skardze wprost podniesione. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg kolejnych przepisów k.p.a. w tym zasady ogólne ujęte w szczególności w art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - in dubio pro libertate) i art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu). Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej są dalsze regulacje procesowe rządzące postępowaniem dowodowym m.in.: zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.) oraz ustanawiające, obok innych wymogów dotyczących decyzji administracyjnej, obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się. Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych Sąd nie mógł też pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego. To normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). W kontrolowanej sprawie zasadnicze materialnoprawne ramy prawne dla zaskarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 214 - dalej nadal jako: "Ustawa"), według stanu obowiązującego na dzień wydawania zaskarżonych decyzji. Z art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy wynika, że do nabycia uprawnień zasiłkowych konieczne jest wykazanie przez bezrobotnego, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy, przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony. Jednak z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna nie udokumentowała pracy zarobkowej i opłacania składek w formach przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, kluczowa zatem pozostaje kwestia, czy skarżąca legitymuje się okresami innymi niż zatrudnienie wyszczególnionymi w art. 71 ust. 2 Ustawy. Z art. 71 ust. 2 Ustawy wynika m.in., że do okresu 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy zalicza się również okresy enumeratywnie wyszczególnione w art. 71 ust. 2 Ustawy, w tym: okresy za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 4) oraz okresy "(...) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (...) na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (...), jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, albo przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760)" (pkt 9). Co do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 Ustawy Sąd zważył. Jest ustalone i niesporne, że od 17 września 2024 r. do 8 listopada 2024 r. strona była zgłoszona do ubezpieczeń: emerytalnego, rentowych i ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na potrzebę udzielenia wsparcia osobie pobierającej świadczenie wspierające. Przez cały ten okres opłacane były do ZUS składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe (dowód: k. 54 - 55 akt admin). Wojewoda poza lakonicznym stwierdzeniem, że ww. okresu od dnia 17 września 2024 r. do dnia 8 listopada 2024 r. nie może wliczyć do "okresu 365 dni" ponieważ nie jest on wymieniony w Ustawie, nie wyjaśnił swojego stanowiska w świetle ww. art. 71 ust. 2 pkt 4 Ustawy. Organ nie tylko pominął analizę treści tego przepisu (także strona w skardze nie wskazała tego przepisu choć podniosła okoliczności opisane w jego hipotezie), ale nie poczynił wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, w tym ustalenia i wyjaśnienia, dlaczego skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 71 ust. 2 pkt 4 Ustawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Braki w tym zakresie skutkują tym, że rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej. Naruszenie to mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy Sąd zważył. Z punktu widzenia tej regulacji Sąd przyjął za prawidłowo ustalone i niesporne, że skarżąca miała przyznane i wypłacane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką w okresie od 11 czerwca 2023 r. oraz, że decyzją Burmistrza G. z dnia 5 lutego 2024 r. przedłużono skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką na kolejny okres zamknięty, tj. od 1 lutego 2024 r. do 30 września 2024 r. (dowód: k. 47 akt admin.). Wskazany ww. decyzji termin wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego upływał z końcem 30 września 2024 r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta została przed końcem jej obowiązywania derogowana inną decyzją (na wniosek strony lub z urzędu) we właściwych trybach: zwykłym, szczególnym względem k.p.a., trybie uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających prawo do świadczeń rodzinnych (art. 32 ust. 1 u.ś.r.) albo ogólnych i nadzwyczajnych trybach przyjętych w k.p.a. do wzruszania decyzji ostatecznych, tj. tryb wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (art. 154, art. 155 i art. 161 k.p.a.). Wojewoda nie wykazał przy tym jaki związek ze sprawą ma późniejsza, wydana przez SKO w Opolu, decyzja z dnia 20 stycznia 2025 r., utrzymująca w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (dowód: k. 8 akt admin.). Z decyzji SKO w Opolu z dnia 20 stycznia 2025 r. nie wynika bowiem derogacja, przyznanego decyzją Burmistrza G. z dnia 5 lutego 2024 r., uprawnienia strony do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności jego utraty z mocą wsteczną za okres od dnia 9 maja 2024 r. Reasumując dotąd powiedziane istotne w sprawie jest to, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania się strony w urzędzie pracy była ona uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, przyznanego jej na okres zamknięty do dnia 30 września 2024 r. i faktycznie jej wypłacanego do dnia 9 maja 2024 r. Jest też niesporne, że w okresie tym zostało wszczęte postępowanie o ustalenie dla matki skarżącej prawa do świadczenia wspierającego, w ramach którego kolejno: 9 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności został złożony wniosek o wydanie decyzji o stopniu/poziomie potrzeby wsparcia; 30 sierpnia 2024 r. matka skarżącej otrzymała decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...]; 9 września 2024 r. został złożony do ZUS wniosek o przyznanie świadczenia wspierającego; pismem z dnia 17 września 2024 r. ZUS poinformował o przyznaniu matce skarżącej świadczenia wspierającego (dowód: k. 7, 8 i 43 akt admin.). W efekcie przyznania niepełnosprawnej matce strony świadczenia wspierającego z dniem 17 września 2024 r. skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie wspierające zostało przyznane matce z mocą wsteczną od dnia 13 maja 2024 r. Sąd zauważył, że Wojewoda jako przyczynę odmowy uznania okresu uprawniającego do zasiłku od dnia 9 maja 2024 r., powołując się na zaświadczenie z OPS w G. z 29 listopada 2024 r., uznał to, że: "(...) zakończenie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło w związku z upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności". Za datę końcową okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przyjął datę 9 maja 2024 r. (tj. datę zaprzestania jego wypłacania stronie przez OPS w G.). Jednak, podobnie jak Starosta, nie wyjaśnił dostatecznie podstaw prawnych prawidłowości takiej kwalifikacji. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy wymaga kumulatywnego spełnienia opisanych w nim przesłanek. Z uprawnienia przewidzianego tym przepisem skorzystać mogą ci opiekunowie osób niepełnosprawnych, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne i w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego "utracili prawo" do świadczenia spowodowane wyłącznie: śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, albo przyznaniem osobie, nad którą opieka była sprawowana, prawa do świadczenia wspierającego. Umknęło uwadze organom obu instancji, że art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy powiązał moment końcowy "okresu pobierania" świadczenia pielęgnacyjnego z momentem "utraty prawa" do świadczenia i tylko z podanych w przepisie przyczyn (tu: przyznaniem niepełnosprawnej matce strony prawa do świadczenia wspierającego). Inne zdarzenia, w tym wstrzymanie wypłaty świadczenia przez organ pomocowy i upływ ważności orzeczenia o niepełnosprawności, są w sprawie okolicznościami prawnie obojętnymi. W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia aksjologicznego wąskie rozumienie analizowanego przepisu, obejmującego jego hipotezą tylko ten okres, w którym opiekun miał przyznane prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i jednocześnie było ono faktycznie jemu wypłacane. Pozostawia bowiem poza zakresem zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy okresy, w których organ pomocowy wstrzymał wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego na czas postępowania o przyznanie świadczenia wspierającego. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych w zależności od tego, czy "utracili prawo" w wyniki śmierci podopiecznego, czy też w wyniku wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia wspierającego i przyznania tego prawa. W tym drugim przypadku opiekunowie osób niepełnosprawnych byliby w gorszej sytuacji. W ich przypadku okres uprawniający do zasiłku podlegałby - według organów obu instancji - skróceniu o czas trwania postępowania o przyznanie świadczenia wspierającego, na którego długość i wynik nie mają żadnego wpływu. W tym kontekście słuszny jest pogląd prawny, że nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy, która pomija okoliczność długości postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia wspierającego, i to, że na skutek przedłużenia tegoż może dojść do sytuacji, w której spełnienie przesłanki pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, może być w ogóle niemożliwe i to nie z przyczyn leżących po stronie bezrobotnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 888/24). Należy podkreślić, że posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wyklucza złożenia wniosku o ustalenie świadczenia wpierającego dla podopiecznego. Złożenie w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego nie skutkuje "utratą prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiera skutki w sferze wykonywania tego prawa. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 9 u.ś.w. w takim przypadku wypłata świadczenia pielęgnacyjnego podlega wstrzymaniu. Z kolei w razie odmowy przyznania świadczenia wspierającego lub pozostawienia wniosku o to świadczenie bez rozpatrzenia, świadczenie pielęgnacyjne wypłaca się z mocą wsteczną od miesiąca, w którym wstrzymano ich wypłatę do końca okresu na jaki je przyznano (por. art. 63 ust. 10 u.ś.w.). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne już wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, uważa się za nienależnie pobrane (por. art. 63 ust. 11 u.ś.w.). Z powyższego wprost wynika, że wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pomocowy (tu: od dnia 9 maja 2024 r.) nie jest i nie może być uznane za moment końcowym "okresu pobierania" świadczenia pielęgnacyjnego, bo nie skutkuje "utratą uprawnienia" w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy (tu: z powodu przyznania prawa do świadczenia wspierającego). Jest to zatem okoliczność prawnie obojętną z punktu widzenia art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy. W ocenie Sądu regulacja art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy, wespół z analizowanymi w powyżej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm. - dalej jako: "u.ś.w."), ma charakter osłonowy. Pozwala ona, na wypadek przyznania świadczenia wspierającego, po pierwsze - zachować opiekunom osób niepełnosprawnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do momentu rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia wspierającego, a po drugie - w razie jego przyznania zaliczyć cały okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu zasiłkowego, bez wyłączania z niego okresu zawieszenia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią przepisów przemawia także fakt, że skarżąca nie mogła zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy przed dniem 17 września 2024 r., a później nie mogła zarejestrować się z mocą wsteczną od dnia przyznania świadczenia wspierającego, tj. od dnia 13 maja 2024 r. Skarżąca w okresie do dnia 17 września 2024 r. nie spełniała podstawowego warunku do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i w konsekwencji do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j Ustawy bezrobotnym jest bowiem osoba, która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie tych przepisów wywieść należy, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powoduje brak możliwości uzyskania statusu osoby bezrobotnej na skutek niespełnienia przesłanek zawartych w definicji osoby bezrobotnej, a zatem i uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (zob. też wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1159/22 w podobnej sprawie choć dotyczącej pozbawiania statusu bezrobotnego). Sytuacja prawna skarżącej uległa zmianie dopiero w dniu 17 września 2024 r. jednak nie mogła wówczas zarejestrować się jako bezrobotna z mocą wsteczną (od dnia 13 maja 2024 r.) i w ten sposób objąć okresem 18 miesięcy wcześniejsze okresy, w których faktycznie wypłacano jej świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę (świadczenie pielęgnacyjnej wypłacano jej od dnia 21 czerwca 2022 r. - dowód: k. 57) i w ten sposób wykazać zachowanie okresu uprawniającego do zasiłku równego przynajmniej 365 dniom. W aktualnym stanie prawnym, o ile utrata statusu bezrobotnego może nastąpić z mocą wsteczną, to nabycie tego statusu z datą wsteczną jest ograniczone od dnia złożenia wniosku o rejestrację. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy, uznanie danej osoby za osobę bezrobotną opiera się na formalnoprawnej przesłance obowiązku rejestracji w urzędzie pracy. Jakkolwiek więc akt rejestracji jest czynnością administracyjnoprawną i nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, to jednak należy przypisać mu walor konstytutywności w tym sensie, że dopiero od tego momentu dana osoba może być formalnie i w świetle prawa uznawana za "osobę bezrobotną". Samo zarejestrowanie musi być poprzedzone procedurą oceny przesłanek ustawowych, których negatywna weryfikacja zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie uznania osoby wypełniającą i podpisującą kartę rejestracji za osobę bezrobotną. Takie rozwiązanie zapobiega sporom co do daty nabycia statusu osoby bezrobotnej. Status ten można nabyć najwcześniej od dnia rejestracji. Inaczej mówiąc od dnia pozytywnej weryfikacji przez organ wniosku o dokonanie rejestracji przy uwzględnieniu przesłanek ustawowych uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W aktualnym stanie prawnym nie ma więc możliwości nabycia statusu osoby bezrobotnej ze skutkiem przed dniem złożenia wniosku o dokonanie rejestracji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 169/23). Końcowo Sąd wskazuje, że wykładnia przepisów, w tym art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy, winna uwzględniać nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi tu oczywiście o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Należy natomiast uwzględnić, że celem Ustawy jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17). Wskazane w art. 1 ust. 1 Ustawy, jako jej cel "łagodzenie skutków bezrobocia" odnieść natomiast należy do wspierania socjalnego bezrobotnych i szeroko rozumianych świadczeń z tytułu pozostawania bez pracy. W realiach rozpoznawanej sprawy odmowa zaliczenia do okresu zasiłkowego okresu od dnia 9 maja 2024 r. do dnia 17 września 2024 r. jest - w ocenie Sądu - zdecydowanie nieadekwatne do celu jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy. Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 Ustawy co miało wpływ na wynik sprawy. Odpowiednio do art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. nie uwzględniły w tym zakresie słusznego interesu skarżącej oraz zasady proporcjonalności, jak również nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący, tj. nie dokonały prawidłowej oceny i wyjaśnienia spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania okresu zasiłkowego i zaliczenia do niego okresu uprawniającego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, czym naruszyły także przepisy postępowania: art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i zastosowania przedstawionej wykładni przepisów 72 ust. 2 pkt 4 i 9 Ustawy. Stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że miały wpływ na wynik sprawy wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W zakresie zwrotu kosztów Sąd nie orzekał, albowiem na postawie art. 239 lit. b p.p.s.a. strona jest zwolniona z kosztów sądowych, a skarżąca działająca osobiście, nie wykazała, że poniosła inne wydatki niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.