I SA/Op 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia NSA Gerard Czech po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...], nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Ś. jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) (dalej jako ustawa o COVID-19) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej też: Zakład, organ) utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] znak sprawy [...], umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 1 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 1.04.2020 r. M. Ś. (dalej też jako: Strona, Skarżący) złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek RDZ za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy o COVID-19 umorzono postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku za maj 2021 r. z powodu nie przesłania przez Stronę do 30.06.2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres rozliczeniowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVlD-19, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz.. 266, z późn. zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za maj 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak dalej wskazano, ponieważ z analizy konta płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że Strona nie przesłała do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona, domagając się zmiany powyższej decyzji i przyznania jej zwolnienia, zarzuciła organowi naruszenie art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, w sytuacji, gdy jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą w związku ze zmianą tytułu ubezpieczenia od miesiąca lutego 2020 r. opłaca składki z tytułu ubezpieczenia z kodem 05 90 00. Za miesiące luty i marzec zostały złożone dokumenty DRA, natomiast za miesiące kwiecień i maj 2020 r, nie były już składane, gdyż okresy te obejmowało zwolnienie z obowiązku składania comiesięcznych dokumentów rozliczeniowych. Wskazaną na wstępie decyzją, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie, z argumentacją tożsamą jak w jego uzasadnieniu. W skardze złożonej na powyższą decyzję Skarżący, domagając się jej zmiany i przyznania mu zwolnienia, zarzucił organowi naruszenie art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 41 ust 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię, co spowodowało nieuzasadnione ich zastosowanie, w sytuacji, gdy płatnik składek jako osoba prowadząca jednodobową działalność gospodarczą, był zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych dokumentów rozliczeniowych. W uzasadnieniu skargi Skarżący argumentował, że przysługuje mu prawo do zwolnienia, natomiast organ dokonał błędnej subsumcji w/w przepisu do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 47 ust 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, płatnik zwolniony jest obowiązku składnia deklaracji rozliczeniowych jeżeli: 1) prowadzi pozarolniczą działalność, 2) opłaca składki wyłącznie za siebie, 3) za poprzedni miesiąc kalendarzowy złożył dokumenty rozliczeniowe, w których wykazał składki za cały poprzedni miesiąc, a wykazana w nich podstawa wymiaru składek jest co najmniej równa obowiązującej płatnika minimalnej podstawie ich wymiaru oraz 4) złożył dokumenty rozliczeniowe z kodem tytułu ubezpieczenia 05 90 xx. Jak dalej wskazał Skarżący, prowadzi on jednoosobową działalność gospodarczą i opłaca składki na ubezpieczenie tylko i wyłącznie za siebie. W związku z powyższym od kliku lat korzysta ze zwolnienie z obowiązku składnia deklaracji rozliczeniowych. W styczniu br. z powodu spadku obrotów firmy skorzystał z możliwości opłacania składek od przychodu - kod ubezpieczenia 05 90 00. Dlatego też, za miesiąc styczeń złożył deklarację rozliczeniową. Na dowód powyższego wskazał na zgłoszenie do ubezpieczenia z kodem 05 90 00 - ZUS ZUA oraz na deklarację rozliczeniową za mc styczeń 2020 r. - ZUS DRA. Natomiast za miesiąc luty już nie składał deklaracji rozliczeniowej, ale opłacił składki zgodnie z deklaracją za m-c styczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się jednak wprost do obecnej argumentacji i zarzutów samej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygniecie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że Skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesiąca maja 2020 r., w związku z czym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż w tej sytuacji Stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Odnosząc się do treści obu wydanych w sprawie przez ZUS rozstrzygnięć i argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie, stwierdzić należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w samej regulacji ustawy o COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju sytuacją, albowiem wniosek Skarżącego o przyznanie mu zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. nie utracił swojej prawnej podmiotowości i ciągle pozostaje aktualny, skoro skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżanej decyzji, podobnie jak w decyzji ją poprzedzającej, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Procedując więc w sprawie wniosku złożonego przez Skarżącego Zakład w istocie uznał, że nie spełnił on jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31 zo ustawy o COVlD-19. Zatem już tylko z tego powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że Skarżący nie spełnił przesłanek zwolnienia go ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jego wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania tejże bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony, sformułowanego w jej wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Dlatego też ZUS winien był wniosek Skarżącego załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchybienia obowiązującym przepisom procesowym nie ograniczały się jedynie do opisanego wyżej naruszenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ całkowicie pominął argumentację Skarżącego zawartą w jego wniosku z 20.07.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą w związku ze zmianą tytułu ubezpieczenia nie miał obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej. Podobnie w udzielonej odpowiedzi na skargę. wnosząc o jej oddalenie, również nie odniesiono się do kwestii braku obowiązku składania przez Skarżącego deklaracji rozliczeniowej. Nie można w tym miejscu nie zauważyć, że takie działanie ze strony organu cechuje albo całkowity brak profesjonalizmu albo zła wola, gdyż organ z jednej strony umarzając postępowanie wypowiada się merytorycznie o nie przysługiwaniu wnioskodawcy prawa do zwolnienia z uwagi na nieprzesłanie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych, a z drugiej strony, w sytuacji gdy Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w samej skardze powołuje się na brak obowiązku złożenia tych dokumentów, pomija ten argument całkowitym milczeniem. Takie działanie organu musi rodzić retoryczne pytanie, na jakim zatem etapie sprawy strona na prawo przedstawić swoją argumentację zwalczają, jej zadnieniem, wadliwe stanowisko organu, zaś organ będzie obowiązany odnieść się do niej przedstawiając jednocześnie swoje własne stanowisko, w formie zgodnej z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W myśl tej regulacji decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wskazać też należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie ZUS w ramach uzasadnienia prawnego obu swoich decyzji, opisując obowiązki skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy nakładające na płatnika obowiązek składania deklaracji ZUS, bądź zwalniające go z tego obowiązku. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku Skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym poczyni pełne i jednoznaczne ustalenia co do dopełnienia przez Skarżącego spoczywających na nim obowiązków, związanych ze składaniem deklaracji rozliczeniowych. Oprócz tego odniesie się do twierdzeń Skarżącego w omawianym zakresie, a także argumentów przytoczonych na ich poparcie. Wydając decyzję w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu tejże decyzji, zgodnie z wymogami jakie w tym zakresie kreuje art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, jako naruszające art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.