I SA/Op 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r., nr. [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia postanowienia o odmowie rozłożenia na raty zapłaty kosztów egzekucyjnych postanawia: odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: [K.p.a.], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu (dalej określany jako: "Dyrektor ZUS" , "skarżący") z dnia 27 września 2018 r. odmawiające rozłożenia na raty zapłaty kosztów egzekucyjnych. Na powyższe postanowienie Dyrektor ZUS wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi w sprawie, która dotyczy postanowienia wydanego przez ten organ w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzać musi sprawdzenie jej wymogów formalnych, a także legitymacji skargowej podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej [p.p.s.a.] postępowanie sądowoadministracyjne jest wszczynane na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według art. 50 § 1 i § 2 powołanej ustawy jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będący w sprawie organem administracji publicznej I instancji (jednocześnie organem egzekucyjnym) nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny podlega działalność administracji publicznej. Charakter tej kontroli determinuje zatem strukturę postępowania administracyjnego ukształtowaną jako spór prowadzony przed sądem przez podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione ze skutkiem merytorycznego rozpoznania skargi tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 1958/07, LEX nr 463905). Podkreślić także należy, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone – jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości – tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Natomiast brak legitymacji do złożenia skargi podmiotów powołanych do ochrony obiektywnego porządku prawnego przesądza już na etapie wstępnej weryfikacji skargi o jej niedopuszczalności, obligując w konsekwencji sąd do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, LEX nr 175364). Zatem skarżący, o którym mowa w powyższym przepisie musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku, między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie, skarga została wniesiona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który wydając postanowienie odmawiające rozłożenia na raty zapłaty kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego działał w sprawie jako organ I instancji. Orzecznictwo sądów w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że podmiot uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest pozbawiony możności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w postępowaniu dotyczącym tegoż podmiotu. O słuszności powyższego poglądu przesądza podział ról procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dopuszczenie bowiem możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ZUS nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. Wydając bowiem akt w I instancji, organ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Natomiast jak wyżej podkreślono istnienie interesu prawnego, stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tego też względu nie można uznać, że organ I instancji należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność mogła stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował postępowanie zmierzające do jej przeprowadzenia. Skoro w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wydał, jako organ egzekucyjny, tj. organ I instancji, postanowienie, które wskutek wniesionego zażalenia zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem, to skargę wniesioną przez ZUS, a zatem przez organ I instancji, należało uznać za niedopuszczalną i jako taką odrzucić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.