I SA/Op 402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2010r., nr 240300/451/41/2009/UM/DNI3X w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2009 r. M. N. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając wniosek skarżący podał, że z powodu załamania się rynku, jego obroty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą A spadły o około 70% w stosunku do poprzedniego roku. W związku ze spadkiem obrotów posiada zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego oraz banków i spółdzielni mieszkaniowej. Wskazał, że dochód jego rodziny stanowi kwotę około 1500 zł, żona jest osobą bezrobotną, a na utrzymaniu ma także dwoje dzieci w wieku 4 i 5 lat. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 6 363,26 zł, w tym: - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 03.2009r. - 10.2009r. w łącznej kwocie 4.482,82 zł., na którą składa się kwota - 4.293,22 zł, odsetek liczonych na dzień 18.11.2009r.- 128,00 zł i kosztów upomnienia - 61,60 zł, - na ubezpieczenie zdrowotne - za okres 03.2009r. - 10.2009r. w łącznej kwocie 1.682,52 zł., na którą składa się kwota składek -1.589,92 zł, odsetek liczonych na dzień 18.11.2009r. - 31,00 zł i kosztów upomnienia - 61,60 zł. - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 07.2009r. - 10.2009r. w łącznej kwocie 197,92 zł. w tym z tytułu: składek - 71,52 zł, i kosztów upomnienia - 26,40 zł. Poddając ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ uznał, iż w sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2009 r. nr 205, poz. 1585)-/dalej jako u.s.u.s./ oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Z ustaleń organu wynikało, iż Skarżący prowadzi działalności gospodarczą od 1 stycznia 2006r. Z tytułu nie opłacania składek własnych posiada zadłużenie, którego wysokość na dzień złożenia wniosku, wraz z odsetkami za zwłokę wynosi łącznie 6 363,26 zł. W celu weryfikacji sytuacji materialno-bytowej rodziny zobowiązanego organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną M. N., posiadając na utrzymaniu dwoje dzieci. Na dochody rodziny, które wynoszą ok. 1.800,00 zł składają się dochody uzyskiwane przez Skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Rodzina nie korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie są pobierane żadne dodatki mieszkaniowe oraz zasiłki rodzinne. Rodzina zajmuje dwupokojowe mieszkanie własnościowe. Obciążenia związane z utrzymaniem mieszkania obejmują miesięcznie: czynsz 470,00 zł, energię elektryczną - 200,00 zł, gaz 60,00 zł. Zobowiązany opłaca również alimenty w kwocie 200,00 zł. miesięcznie. Ponadto dokonywane są zajęcia komornicze w kwocie około 870,00 zł (kwota ściągnięcia jest uzależniona od uzyskiwanego dochodu). Jak oświadczył Skarżący posiada on zadłużenie wobec banków, łącznie na kwotę 80 000,00 zł. Nadto wskazał, że posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu za mieszkanie spółdzielcze w wysokości około 3 000,00 zł. W oparciu o informacje Urzędu Skarbowego w B. ZUS ustalił także, iż dochody z prowadzonej działalności za lata 2006 – 2008 wynosiły odpowiednio 9.499,59 zł., 36 673,96 zł i 31 189,44 zł. Zgodnie zaś z informacją Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców M. N. jest właścicielem samochodu osobowego Volkswagen Passat z 2005r. Dłużnik nie figuruje natomiast jako właściciel nieruchomości w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę K. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że wysokość nieopłaconej składki przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, a kwoty jakie można uzyskać w postępowaniu egzekucyjnym przekraczają wydatki egzekucyjne. Podkreślono przy tym, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, tym samym wypadki uzasadniające uwzględnienie wniosku muszą posiadać tę samą cechę, czyli muszą być niezależne od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie mógł on mieć wpływu. Umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych i szczególnie drastycznych, gdy ze względu m.in. na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie będzie możliwe wywiązanie się przez dłużnika z zobowiązań wobec ZUS Zakład przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, wskazując na treść § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Zaznaczono, że uwzględnienie ważnego interesu płatnika nie może pozostawać w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, aby składki regulowane były we właściwej wysokości i we właściwym czasie. Wskazano jednocześnie, że przejściowe trudności finansowe w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą być przyczyną zwolnienia z realizacji zobowiązań publiczno-prawnych. Należności z tytułu składek stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z których finansowana jest m.in. wypłata bieżących świadczeń osobom uprawnionym. Należności te w podstawowy sposób zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań w celu stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje Zakład, a w konsekwencji zapobiegają powiększaniu długu publicznego. Przesłanki umorzenia są rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji finansowej wnioskodawcy, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, a ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.. Zdaniem organu zebrana dokumentacja nie wskazuje, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną dłużnik nie jest w stanie opłacić należności względem ZUS. Podkreślono, że Zobowiązany nie korzysta z żadnej pomocy finansowej MOPS w formie zasiłków okresowych i celowych, co wskazuje na dobrą sytuację finansową, pozwalającą na utrzymanie się z uzyskiwanego dochodu. Nie wykazał również, aby wymagał stałej opieki, bądź takiej opieki wymagałby przewlekle chory członek rodziny. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów świadczących o tym, że znalazł się w trudnej sytuacji materialnej i finansowej z uwagi na poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej. Odnosząc się do posiadanego przez Zobowiązanego zadłużenia wobec banków, organ podkreślił, że Zakład nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku roztropności i podejmowania błędnych decyzji przez wnioskodawcę. Wskazano również na bierną postawę żony dłużnika w poszukiwaniu pracy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i nierzetelne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w dniu 1 lutego 2010 r. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej, która od roku nie przynosiła dochodów pozwalających na utrzymanie rodziny oraz pogłębiała jego zadłużenie. Zdaniem Skarżącego, organ błędnie ustalił jego dochody z działalności, przyjmując je z okresu przed wystąpieniem problemów finansowych. Podkreślił, że obroty w 2009 r. w firmie spadły o 70 % w stosunku do lat ubiegłych. Podniósł, iż od listopada 2009r. nie jest właścicielem samochodu Volkswagen Passat, który został przekazany Bankowi GE Money, pokrywając cześć zadłużenia wobec banku. Wskazał na zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej w kwocie 3.036 zł. Zaznaczył, iż trudna sytuacja finansowa, w której się znalazł, jest wynikiem kryzysu finansowego, wywołanym przez ryzykowne spekulacje bankowe, a on ponosi negatywne konsekwencje cudzych błędów. Zarzucił, iż bezpodstawne są oceny organu o braku aktywności jego żony w poszukiwaniu pracy. Podkreślił, iż żona od dłuższego okresu poszukuje pracy, jednak z przyczyn obiektywnych starania te nie przynoszą rezultatu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej M. N. nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne za okres 03.2009r. - 01.2010r. w kwocie 5 519,68 zł., na ubezpieczenie zdrowotne za okres 03.2009r. - 01.2010r. w kwocie 2 271,72 zł., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 07.2009r. - 01.2010r. w kwocie w kwocie 311,65 zł., koszty upomnienia w kwocie 202,40 zł. Odsetki na dzień złożenia wniosku wynoszą 145,00 zł. Łącznie wnioskowana zaległość wynosi 8 450,45 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, iż umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, zatem stosuje się ją w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Dalej organ wskazał, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są należnościami publiczno-prawnymi. Obowiązek ich opłacania wynika wprost z ustaw powszechnie obowiązujących. Do zakresu działań ZUS należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych. Rozpatrując sprawę o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład, w przeciwieństwie do wierzycieli w cywilnoprawnych stosunkach zobowiązaniowych, nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością, lecz czyni to w granicach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Dlatego też Zakład nie może dobrowolnie odstąpić od dochodzenia należności, na które składają się nieopłacone składki oraz odsetki za zwłokę w łącznej wysokości 8.450,45 zł. Dokonując wykładni artykułu 28 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym "należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ wskazał przypadki kiedy mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością. A mianowicie, gdy dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów; albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, braku następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Mając na względzie te przesłanki organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością. Organ zaznaczył, iż z przedstawionej przez Zobowiązanego w toku postępowania odwoławczego umowy o pracę wynika, że Zobowiązany od dnia 15.02.2010r. pracuje i z tego tytułu osiąga dochód. Wskazał nadto, że wobec niemożliwości jednorazowego uregulowania zobowiązań istnieje możliwość udzielenia ulgi w formie dogodnego układu ratalnego. Powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ akcentował, iż ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej obarcza przedsiębiorcę. Nietrafne decyzje gospodarcze, niepowodzenia finansowe, niewiedza oraz brak doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej nie uzasadniają same przez się spełnienia przesłanki ważnego interesu płatnika, która jest warunkiem koniecznym do umorzenia zaległości. Stąd też, zdaniem organu, posiadane przez dłużnika zadłużenie wobec banków nie stanowiło dostatecznej przesłanki uwzględnienia wniosku, oznaczałoby bowiem uprzywilejowane traktowanie innych wierzycieli w stosunku do zaległości składkowych oraz uznanie pierwszeństwa regulowania np. zaciągniętej pożyczki kosztem pominięcia należności Zakładu. Jednocześnie organ podkreślił, iż umorzenie zaległości powoduje bezpowrotną utratę dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co może negatywnie wpływać na stan finansów ubezpieczeń społecznych. Skorzystanie zaś przez Zakład z rezygnacji z dochodzenia wykonania przez Skarżącego obowiązku względem ZUS, musi być rozpatrywane z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Nadto, instytucją powołaną do niesienia pomocy osobom poszkodowanym, znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji losowej, zdrowotnej, bytowej oraz finansowej są Ośrodki Pomocy Społecznej. Dodatkowo organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w sprawach ulg, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (wyrok NSA z dnia 29.08.2007r. II GSK 141/07). Reasumując, organ odwoławczy, mając na względzie, iż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, umorzenie należności miałoby wpływ na przyszły wymiar świadczeń wypłacanych przez ZUS, a zatem naruszałoby słuszny interes obywatela oraz, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w dogodnym dla strony układzie ratalnym, a zobowiązany nie wykazał jednoznacznie, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie należności opłacić, odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości. Na decyzję ostateczną M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając, iż jej uzasadnienie nie odpowiada rzeczywistości i dopuszcza dowolną interpretację faktów przez urzędnika. Zaznaczył, iż karta informacyjna MOPS została wypełniona nierzetelnie, gdyż kwoty dotyczące opłat czynszowych uległy radykalnej zmianie i wynoszą obecnie: czynsz 560 zł, gaz 70 zł i prąd 139 zł. Wskazał na rosnące zadłużenie wobec banków (około 100.000 zł) i spółdzielni mieszkaniowej (około 4.000 zł). Zarzucił, iż informacje z urzędu skarbowego o uzyskanych dochodach nie obejmowały roku 2009, w którym najdotkliwiej odczuł skutki kryzysu, a uzyskiwane dochody były minimalne (185 zł na osobę miesięcznie). Podniósł, iż Urząd Skarbowy w K. aktualnie prowadzi wobec niego egzekucję. Żona nadal, mimo starań, nie może podjąć zatrudnienia, nie zostały również pozytywnie rozpatrzone jej prośby o udział w kursach organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy. Skarżący nie posiada majątku, (ruchomości, obligacji, akcji), nie może też dokonać sprzedaży mieszkania, które jest zadłużone i zajęte przez komorników. Jednocześnie, zdaniem Skarżącego, powoływane przez organ wyroki, dotyczące konieczności ponoszenia ryzyka prowadzonej działalności, nie ma zastosowania w jego sprawie. Problemy finansowe Skarżącego wynikły bowiem z ogólnoświatowego kryzysu oraz zmiany wartości walut, nie były zaś skutkiem błędnych decyzji Skarżącego. Dodatkowo, brak płynności finansowej pogłębiło zaangażowanie finansowe w realizację projektu, który następnie nie doszedł do skutku. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, na poparcie którego przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, czyli pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej [p.p.s.a.], zaskarżona decyzja ulec winna uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2007r. nr 11, poz. 74) przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, braku małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wymienione należności mogą być również umarzane, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z mocy § 3 ust.1 wskazanego rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić jednocześnie należy, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust. 1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Sformułowanie "mogą być umarzane" znalazło się także w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Oznacza to, że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru przy podejmowaniu decyzji i nawet gdy spełnione zostaną przesłanki warunkujące umorzenie należności, organ może, ale nie musi ich umorzyć. Zakład ma bowiem, stosownie do wskazanych przepisów możliwość umorzenia, ale nie ma obowiązku umorzenia należności. Wprawdzie sądowa kontrola legalności takiej decyzji w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz badania formalnego decyzji, a nie oceny zasadności jej wydania, to jednak obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, a zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Powyższe zasady mają zastosowanie do obu decyzji wydanych w sprawie, bowiem zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności, jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15.10.2009 sygn. akt II SA/GL 430/09 (dostępny w bazie internetowej NSA) - odwołując się do uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82 - "nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (...). Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" . Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wnioskiem o umorzenie objęto należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia. Zatem w obu decyzjach organ weryfikując możliwość umorzenia składek oprócz przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., powinien także rozważyć przesłanki wynikające z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji organ w ogóle tą kwestią się nie zajmował. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odpowiada wymogom, o których mowa w art. art.107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji nie wskazuje przyczyn, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości, pominięto w nim całkowicie przesłanki wynikające z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Treść wskazanej decyzji w zasadzie sprowadza się do szczegółowego opisania informacji i dowodów, które zebrano w sprawie i przytoczenia treści art. 28 ust.2 u.s.u.s. oraz fragmentów orzeczeń sądowych i nie popartego żadną argumentacją stwierdzenia, że słusznie organ administracji odmówił umorzenia. Wprawdzie w treści decyzji stwierdza się, iż po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego nie zostały spełnione przesłanki umorzenia z art.28. ust.2 u.s.u.s., a M. N. pracuje od 15.02.2010r. i z tego tytułu osiąga dochód, wobec tego nie można oczekiwać aby wniosek o umorzenie rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego i rezygnacji z należnych wierzytelności, to jednak to stwierdzenie nie może zastępować analizy jaką organ winien uczynić dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek warunkujących możliwość umorzenia należności. Skarżący składając wniosek o umorzenie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie podał konkretne okoliczności dotyczące jego sytuacji materialnej, wskazał szczegółowo na istniejące zadłużenia i osiągane dochody, prowadzone egzekucje i dokonane zajęcia oraz swoją sytuację rodzinną. Zatem te wszystkie okoliczności wraz z zebranymi w sprawie dowodami powinny być rozważone także w zaskarżonej decyzji i ocenione w kontekście przesłanek, które mogą skutkować umorzeniem zaległości. Organ winien nie tylko je wymienić, ale również ocenić mając na względzie nie tylko treść art. 28 ust. u.s.u.s., ale również treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zatem niewątpliwie organ powinien rozważyć czy osiągane obecnie dochody i ponoszone wydatki niezbędne do utrzymania wnioskodawcy i jego rodziny pozwolą na spłatę zadłużenia, czy też ewentualna spłata pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, takie jak brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia przez żonę, jego trudna sytuacja związana z działalnością gospodarczą, którą uprzednio prowadził, ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów, realna wartość posiadanego majątku w kontekście istniejącego zadłużenia i dokonanych obciążeń. Reasumując, rolą organu II instancji jest nie tylko sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z prawem, ale także powtórne sprawdzenie okoliczności, na które wskazuje Skarżący, a organ w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Nadto organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty, albowiem w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa, które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w wydanym rozstrzygnięciu, jak już wskazano wyżej, nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Nie można bowiem uznać za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przytoczenia treści przepisów prawa, w tym nie wszystkich, które powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ kierując się dyrektywami zawartymi w art. 28 u.s.u.s. i § 3 Rozporządzenia miał obowiązek ustalić, biorąc pod uwagę sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, czy opłacenie zaległości wobec ZUS pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego. Pokreślić jednocześnie należy, iż organ powinien wnikliwie rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji umorzenia oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2715/08 i wyrok z dnia 17 września 2009r. sygn. akt V SA/Wa 226/09 - dostępne w Internecie; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1320/01, wybór LEX nr 137809). Dodatkowo podkreślić należy, iż rozpatrując ponownie sprawę organ wziął pod uwagę zaległości Skarżącego wobec ZUS wyliczone do stycznia 2010r., przy czym wniosek o umorzenie złożono w listopadzie 2009r. i dotyczył on należności powstałych przed datą złożenia wniosku. Reasumując, Sąd stwierdza, że wskazane uchybienia, w szczególności brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym pominięcie przesłanek, które organ powinien przeanalizować w kontekście okoliczności podnoszonych przez stronę w powiązaniu z naruszeniem zasady dwuinstancyjności spowodowało, że organ wykroczył poza zakres uznania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. " c" p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wziąć pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także materiał przedstawiony organowi po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonać oceny poszczególnych dowodów ustalając w ten sposób stan faktyczny, a następnie ocenić go pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie. Ten proces musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie powinno zawierać kompleksową analizę i ocenę powołanych faktów i zgromadzonych w sprawie dowodów w świetle obowiązującego prawa, w szczególności organ powinien ocenić, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącego ciężaru uiszczenia należności wobec ZUS w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.