I SA/Op 427/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2009 r. utrzymujące mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 stycznia 2009 r. którym uznano za bezzasadne zarzuty wniesione przez Panią J.S. na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze 963/Op/2008 do 966/Op/2008. Wskazane wyżej tytuły wykonawcze wydane zostały w wyniku ustalenia, że zobowiązana J. S. nie uiściła opłaty parkingowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania w okresie od 2 stycznia 2003 r. do 12 czerwca 2004 r. Zobowiązana zakwestionowała zasadność ponoszenia przez nią opłat parkingowych, informując Dyrektora Zarządu Dróg w Opolu, że nie parkuje i nigdy nie parkowała pojazdu w strefie płatnego parkowania w Opolu przy Placu Kopernika. Reklamacja nie została przez organ uwzględniona. W dniu 1.10.2007 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg w Opolu wystawił upomnienia skierowane do Pani J. S., przypominając o obowiązku uregulowania należności. W odpowiedzi na wspomniane upomnienia zobowiązana ponownie podniosła, że nie korzystała z parkingu przy Placu Kopernika i z tych przyczyn upomnienie jest nieuzasadnione. Z powyższym stwierdzeniem nie zgodził się Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg w Opolu i w piśmie z dnia 19.10.2007 r. wskazał, że Pani J. S. nadal pozostaje zobowiązaną do uiszczenia należności, o których mowa w upomnieniu. W dniu 31.10.2008r. oraz 4.11.2008 r. Prezydent Miasta Opola wystawił tytuły wykonawcze o nr 963-966/Op/2008r. ze wskazaniem Pani J.S. jako osoby zobowiązanej. W powołanych tytułach wykonawczych jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej przytoczono przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./ odnoszący się do pobierania kar pieniężnych oraz opłat dodatkowych w przypadku parkowania pojazdu na drogach publicznych a także wskazano, że określone w tytułach wykonawczych należności powstały z mocy prawa. W dniu 23.12.2008 r. zobowiązana wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, powołując się na podstawy z art. 33 pkt 1,4 oraz 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późno zm.). W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 L Nr 19, poz. 115 z późno zm.) - zobowiązanym do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest korzystający z dróg publicznych; brak jednak przepisu, który bezpośrednio wskazywałby, iż to zawsze właściciel jest owym korzystającym, zobligowanym do ponoszenia opłat. Zdaniem wnoszącej zarzuty - nałożenie kary pieniężnej bądź opłaty dodatkowej, winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. wskazanie, kto istotnie korzystał z pojazdu zobowiązanej w datach określonych w tytułach wykonawczych, a co za tym idzie - określenie, na kim ciąży obowiązek uiszczenia należności. Nadto zobowiązana zarzuciła, że wzmiankowane powyżej tytuły wykonawcze nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem w pkt 72 nie wskazano podstawy prawnej prowadzonej egzekucji administracyjnej. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 10.12.2002r, sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. W sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, co - w jej ocenie - stanowi podstawę do stwierdzenia, że określony w tytułach wykonawczych obowiązek za okres 2003 r. nie istnieje. Postanowieniem z dnia 19.01.2009 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu - na podstawie art. 34 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu opisanych wyżej zarzutów, uznał je za bezzasadne. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym w przypadku niezapłacenia opłaty za postój samochodu w strefie płatnego parkowania należy przyjąć, że zobowiązanym jest właściciel pojazdu, natomiast w sytuacji, gdy właściciel pojazdu nie był kierującym, powinien wskazać osobę, która kierowała pojazdem. Jednocześnie organ podkreślił, iż podstawa prawna dochodzenia należności powstałej z tytułu kar oraz opłat dodatkowych została podana w punkcie 29 tytułów wykonawczych. Nadto w uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę, że uchwały Rady Miasta Opola, nakładające na kierujących pojazdami obowiązek uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w Opolu, do chwili obecnej nie zostały uznane za podjęte niezgodnie z prawem. Tym samym w ocenie organu egzekucyjnego nie ma podstaw do zaniechania egzekucji wskazanych należności. W zażaleniu wniesionym na postanowienie wskazane wyżej Pani J.S. podnosi argumenty tożsame ze wskazanym na etapie wcześniejszym. Podtrzymuje zarzuty dotyczące błędu co do osoby zobowiązanego oraz w zakresie nieistnienia obowiązku uiszczania opłat za parkowanie w 2003 r. Nadto zarzuciła niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 6 ustawy co do wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz naruszenie art. 33 pkt 10 ustawy, w związku z brakiem przytoczenia podstawy prawnej w pkt 72 tytułu wykonawczego. Zarazem przytoczyła zarzut nieistnienia obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w 2003 r. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r., sygn. akt P 6/02. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając jako organ odwoławczy utrzymało mocy zaskarżone zażalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, ze zaskarżone postanowienie wydane zostało z wadliwą podstawą prawną, bowiem Prezydent Miasta Opola powołaj art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji choć powinien wskazać również § 4 tego przepisu. Zdaniem Kolegium uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy . Podstawą do wydania rozstrzygnięcia była ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Od dnia 01.07.2000 r. do 23.11.2003 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 68). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia - na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniały to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych bądź realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności obszaru dla tych pojazdów lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej mogły być wprowadzone opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Obszary te określał organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, w uzgodnieniu z zarządcą drogi. W myśl § 5 organem właściwym do wprowadzania opłat była rada miasta. Strefa płatnego parkowania na terenie miasta Opola została pierwotnie ustalona - zgodnie z dyspozycją cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 listopada 2000 r. w sprawie utworzenia na terenie miasta Opola strefy płatnego parkowania, obejmując swoim zasięgiem m.in. Plac Kopernika. Zarazem obowiązywała w tym zakresie uchwała Nr XXXVI/491101 Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat, ustalenia stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 28, poz. 161), zmieniona uchwałą Nr XV/126/03 Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 55, poz. 1084). Kolejna uchwała Rady Miasta Opola o Nr XXI/193/03. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 104, poz. 2060 ze zm.),w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola wydana została 10 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r., sygn. akt P 6/02, który orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zakresie, w którym przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a nadto - § 3 ust. 1 § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, określając termin utraty mocy obowiązującej wymienionych przepisów na dzień 30.11.2003 r. Zarazem wskazał, że pobrane na podstawie wymienionych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. nie wyłączał obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia 23.11.2003 r. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego oparty był na braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na ustalenie osoby, która faktycznie byłaby osobą kierującą pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Jednakże zobowiązana, będąca właścicielem ww. pojazdu, nie wskazała, kto w takim razie dysponował rzeczonym samochodem, parkując go bez uiszczenia należnej opłaty. Zgodzić się należy ze skarżącą, że korzystającym z dróg publicznych niekoniecznie musi być właściciel pojazdu. Jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty, albowiem jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w 2003 r. organ stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione we wcześniejszym postępowaniu a w szczególności zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się dopatrzył. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie uznające za bezzasadne zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione w związku z nie uregulowaniem przez Skarżącą opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że samochód należący do Skarżącej wielokrotnie począwszy od 2.01.2003 r. do 25.08.2003 r. pozostawał w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty. Podstawą wystawienia tytułów wykonawczych były przepisy art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis przewidywał, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 pobiera się kary pieniężne, określone w załączniku do ustawy. W pkt 7 załącznika ustalono, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach pobiera się opłatę w wysokości 50 zł. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 23.11.2003 r. Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady wprowadzania opłat oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Od dnia 01.07.2000 r. do 23.11.2003 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 68). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia - na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniały to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych bądź realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności obszaru dla tych pojazdów lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej mogły być wprowadzone opłaty za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Obszary te określał organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, w uzgodnieniu z zarządcą drogi. W myśl § 5 organem właściwym do wprowadzania opłat była rada miasta. Strefa płatnego parkowania na terenie miasta Opola została ustalona - zgodnie z dyspozycją cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 listopada 2000 r. w sprawie utworzenia na terenie miasta Opola strefy płatnego parkowania. Obowiązywała w tym zakresie uchwała Nr XXXVI/491/01 Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat, ustalenia stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 28, poz. 161), zmieniona uchwałą Nr XV/126/03 Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 55, poz. 1084). Wyrokiem z dnia 10.12.2002 r., sygn. akt P 6/02 (Dz. U. Nr 214, poz. 1816) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zakresie, w którym przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a nadto - § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, określając termin utraty mocy obowiązującej wymienionych przepisów na dzień 30.11.2003 r. Wskazano w wyroku TK, że pobrane na podstawie wymienionych przepisów opłaty nie podlegają zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 18 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Op 192/09 i II SA/Op 193 /09 stwierdził nieważność uchwały z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXXVI/491/01 w przedmiocie wprowadzani opłat, ustalania stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych i z dnia 26 czerwca 2003 r. nr XV/126/03 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzania opłat, ustalania stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. W sprawie o sygn. II SA/Op 193/09 Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia 26 czerwca 2003 r. nr XV/126/03 jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym / tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ albowiem została wydana w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. Przyjął Sąd, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną tym samym wydana na takiej podstawi uchwała rady gminy musi zostać uznana za wadliwą. Wadliwość ta stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W końcowej części wskazanego wyżej wyroku z dnia 18 sierpnia 2009r. Sąd stwierdził, że cyt. "Za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, uznać należałoby prowadzenie egzekucji administracyjnej opłaty ustalonej na podstawie normy prawnej, która została usunięta z systemu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny z powodu jej niekonstytucyjności". Podobnie wypowiedział się w przedmiotowej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 572/06 wskazując cyt. "W stanie prawnym obowiązującym w dniu 3 lipca 2003 r. brak było podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego ściągnięcia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepisy te w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 lipca 2003 r. (data parkowania pojazdu w strefie parkowania) nie obligowały wprost do regulowania kar pieniężnych. Przepis art. 13 ust. 2a u.d.p. przewidywał jedynie możliwość pobierania przez właściwe organy kary pieniężnej, w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za parkowanie na drodze publicznej. Szczegółowe zasady wprowadzenia tych opłat uregulowane zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji udzielonej Radzie Ministrów w art. 13 ust. 4 u.d.p. Przepis ten został jednak zakwestionowany jako niezgodny z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, nr 9, poz. 91. Analiza tych przepisów prowadziła do trafnych wniosków przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 3 lipca 2003 r. brak było podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego ściągnięcia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 2a u.d.p". Mając na względzie powyższe rozstrzygnięcia Sąd rozpoznając niniejszą skargę uznał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o wadliwe tytuły wykonawcze ze względu na brak podstawy prawnej obowiązku w nich wskazanego, winno być umorzone. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie kolejnych zarzutów skargi w odniesieniu do postanowienia rozstrzygającego w zakresie zarzutów na postępowanie egzekucyjne . Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm./. Z braku stosownego wniosku Sąd nie orzekał o kosztach postępowania.