I SA/Op 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Lubrza na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 12 listopada 2024 r., Nr IX/124/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Prudnickiego na rzecz skarżącej Gminy Lubrza kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 grudnia 2024 r. Gmina Lubrza (dalej jako: "skarżąca", "Gmina"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku (dalej jako: "Rada Powiatu") z dnia 12 listopada 2024 r., Nr IX/124/2024 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/87/2024 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej (dalej jako: "uchwała"). Podjęcie uchwały i złożenie na nią skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny sprawy. W dniu 27 września 2024 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.), dalej jako: "u.s.p.", oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub "u.d.p.", podjęła uchwałę Nr VI/87/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1256 O kategorii drogi powiatowej. W § 1 uchwały Rada Powiatu ustanowiła, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1256 O relacji Nowy Browiniec - Otoki od skrzyżowania z DK 40 - Browiniec Polski - Solec - teren miasta Biała - Ligota Bialska - do skrzyżowania z DP 1526 O Otoki, od km 0+000 do km 0+979, o przebiegu określonym w załączniku graficznym nr 1 do uchwały. Na powyższą uchwałę Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd rozpoznał sprawę i w dniu 6 marca 2025 r. wydał wyrok, mocą którego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt I SA/Op 1060/24). W dniu 12 listopada 2024 r. Rada Powiatu w Prudniku, działając na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p., podjęła uchwałę Nr IX/124/2024 zmieniającą uchwałę Nr VI/87/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1256 O kategorii drogi powiatowej. W § 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że § 1 uchwały Nr VI/87/2024 otrzymuje brzmienie: "§ 1.1. Pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1256 O relacji Nowy Browiniec - Otoki od skrzyżowania z DK 40 - Browiniec Polski - Solec - teren miasta Biała - Ligota Bialska - do skrzyżowania z DP 1526 O Otoki, od km 0+000 do km 0+979, o przebiegu określonym w załączniku graficznym nr 1 do uchwały. 2. Uzasadnienie stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały". Wskazano w uchwale, że jej wykonanie powierza się Zarządowi Powiatu w Prudniku (§ 2), oraz że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku (§ 3 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że decyzją Wojewody Opolskiego nr RR.IV-EP-7723-28/2003 z dnia 10 października 2003 r. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27256 o długości 1,000 km, o nazwie Nowy Browiniec - Otoki, a od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1256 O relacji Nowy Browiniec - Otoki (odcinek w obrębie gminy Lubrza). Odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia kategorii drogi powiatowej jest proporcjonalnej długości do odcinek drogi przekazywanej powiatowej i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Wynika to z faktu, że Powiatowi Prudnickiemu przekazano drogę o długości 1,000 km o której mowa w pkt 2, zaś w ramach "kaskadowego" przekazywania dróg publicznych, Powiat Prudnicki pozbawia kategorii drogi powiatowej odcinek drogi długości 0,979 km (o której mowa w mniejszej uchwale). Zatem różnica pomiędzy droga otrzymaną, a drogą przekazywaną wynosi 0,021 km. Dodano, że droga nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie spełnia, więc wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wskazano także, że materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p., który określa tzw. kaskadowe przekazywanie dróg publicznych. W skardze na powyższą uchwałę, wywiedzionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina wniosła o uchylenie wskazanej uchwały w całości. Autor skargi zarzucił uchwale zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, mające istotne znaczenie dla podjętego aktu, tj.: 1) art. 10 ust. 5c w zw. ust. 5a i art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 u.d.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi powiatowej (dokładnie tej samej), pod którą własność nieruchomości została przekazana Powiatowi decyzją Wojewody Opolskiego, podczas gdy podstawą "kaskadowego przekazywania dróg" może być nabycie w tym samym trybie odcinka drogi o odpowiedniej długości od zarządcy wyższego szczebla; 2) art. 10 ust. 5c ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi w oparciu o zasadę kaskadowości, podczas gdy podstawa rozstrzygania (podjęcia uchwały) wprowadzona została do porządku prawnego dopiero przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tj. od 9 lipca 2015 r.), a przekazywana droga była w zarządzie Zarządu Powiatu przed tym terminem, a przez to źródło wyrażonego uprawnienia Rady Powiatu nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, tj. we wcześniejszym przekazaniu kaskadowym; 3) art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z § 131 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika "kaskadowość" (gdyby nawet istniała), a tym samym nie sposób ustalić proporcjonalności przekazanego odcinka, gdyż nie wiadomo jakie odcinki Powiat otrzymał od Zarządcy wyższego szczebla, co wyklucza kontrolę instancyjną i weryfikowalność podjętej uchwały. Formułując te zarzuty, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Autor skargi w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty uzasadniające podniesione w jej petitum zarzuty. Zaznaczył, że zamysł ustawodawcy podczas wprowadzania dyspozycji art. 10 ust. 5a i n. u.d.p. sprowadzał się do zagwarantowania jednostkom samorządu utrzymania bilansu kilometrażu dróg, które pozostają w ich zarządzie. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o pozbawieniu kategorii konkretnej drogi lub jej odcinka, powinno być to efektem objęcia w zarząd co najmniej innej drogi w analogicznym kilometrażu, która została przekazana w zarząd tej jednostce samorządu w zbieżnym trybie, pozbawiając kategorii drogę o jeszcze wyższej do tej pory kategorii. Tymczasem - co także podniósł autor skargi - Rada Powiatu podjęła decyzję w formie własnej uchwały o przekazaniu odcinków dróg, które - jak przekonuje w uzasadnieniu - sama wcześniej uzyskała. Jego zdaniem nie tylko nie ma mowy o zachowaniu proporcji w porównaniu do przekazania innej drogi (zachowanie bilansu kilometrażu), ale przede wszystkim Powiat pozbył się dróg, które wcześniej otrzymał. O bilansie długości zarządzanych odcinków można więc co najwyżej mówić w kategorii ponad 10 lat. Co ważniejsze jednak, na co także zwrócił uwagę - zarządcą drogi wojewódzkiej - również w latach 2003-2004 - wedle dyspozycji art. 6 i art. 19 u.d.p. był zarząd województwa. Podstawą zaś do pozbawienia kategorii drogi, jak można wyczytać z uzasadnienia projektu uchwały, była zmiana w strukturze własnościowej. Pełnomocnik Gminy wskazał nadto, że podejmując uchwałę, która jest przedmiotem skargi, elementem oceny przez radnych Rady Powiatu były przesłanki i charakterze własnościowym, a nie rzeczywiste zarządzanie drogą na gruncie ustawy o drogach publicznych. Następnie autor skargi stwierdził, że art. 10 ust. 5a i n. (a w tym ust. 5c), ustawy wszedł w życie dopiero w dniu 9 lipca 2015 r., stąd brak jest podstaw do przekazywania gminie drogi w trybie tzw. "kaskadowego przekazania", jeżeli Powiat objął ją w zarząd przed rozpoczęciem obowiązywania przedmiotowego przepisu i to bez względu, jakie były okoliczności czy podstawy tego objęcia w zarządzanie. Zaznaczył, że organy władzy zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego powinny działać w oparciu o przepisy stanowione co zostało zmaterializowane w art. 7 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Rada Powiatu chciałaby skorzystać z instytucji przekazania kaskadowego dróg, winna tę instytucję stosować do dróg, które w tym samym trybie nabyła, czego jednak na gruncie zaskarżonej uchwały zweryfikować nie sposób. Podsumowując autor skargi podał także, że chociaż uchwała zmieniająca uzupełniła akt o uzasadnienie, to stanowi ono wyłącznie kopię uzasadnienia projektu pierwotnej uchwały. Ponadto uzasadnienie to w żadnej mierze nie odnosić się do objęcia w zarząd od zarządcy wyższego szeregu. Również, co istotne uchwała jest nieweryfikowalna pod względem proporcji. Jeżeli nawet można byłoby stosować kaskadowość, to organ winien wykazać ile i jakiej długości dróg otrzymał. Tymczasem nie tylko w zaskarżonym przypadku nikt nie podjął się wyliczenia proporcji i wyłącznie bezrefleksyjnie przekazał drogi otrzymane wcześniej w nieprzybliżonym trybie. Jednak notoryjnym jest (vide: Dziennik Urzędowy z dnia 3 października 2024 r.), że w tym dniu Rada Powiatu pozbawiła w dokładnie ten sam sposób wiele dróg kategorii na rzecz co najmniej kilku gmin, stąd zasada proporcjonalnego przekazywania dróg w trybie kaskady została istotnie naruszona. W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., o połączenie sprawy ze sprawą o sygn. akt I SA/Op 1060/24, w celu ich łącznego rozpoznania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały prowadzona jest w tut. Sądzie pod sygn. akt I SA/Op 1060/24. Zdaniem organu, uchwała będąca przedmiotem złożonej skargi jest częścią składową zaskarżonej już przez skarżąca Gminę uchwały pierwotnej, tj. uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r., Nr VI/87/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1256 kategorii drogi powiatowej. W ramach złożonej w tamtej sprawie odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że podjął uchwałę objętą skargą w niniejszej sprawie, w ramach których zmieniono § 1 uchwały pierwotnej, poprzez dodanie w ust. 2 załącznik nr 2 stanowiący uzasadnienie podjętej uchwały. Dodał też, że projekt uchwały pierwotnej opublikowany w BIP Powiatu Prudnickiego (bip.powiatprudnicki.pl) zawierał uzasadnienie. W konsekwencji dokonana zmiana miała charakter tylko formalny, niezmieniający w sposób merytoryczny treści zaskarżonej uchwały, lecz uzupełniający tylko zaskarżoną uchwałę o treść uzasadnienia, tożsamą z treścią uzasadnienia określoną w projekcie uchwały. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. O wystąpieniu tej przesłanki można mówić w sytuacji, w której zachodzi tożsamość wcześniej wszczętej sprawy administracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. Tożsamość ta musi obejmować elementy podmiotowe i przedmiotowe. Musi zatem dotyczyć tego samego podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. W związku z powyższym organ uznał, że Sąd rozpoznając sprawę pod sygn. akt I SA/Op 1060/24 obejmuje swoja kognicją również zaskarżaną uchwałę, ponieważ uchwała ta nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez uchwały pierwotnej. Innymi słowy Sąd eliminując uchwałę pierwotną eliminuje z obrotu prawnego również zaskarżoną uchwałę. Wnosząc zaś o oddalenie skargi organ akcentował, że podtrzymuje w całej rozciągłości argumentację dotyczącą stawianych uchwale zarzutów merytorycznych, zarzutów prawa materialnego przedstawionych w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt I SA/Op 1060/24. W związku z powyższym - jak zaznaczył - niecelowym pozostaje powielanie przestawionej już argumentacji zważywszy na fakt, że przedmiotowa sprawa nie może zostać rozpoznana jako samodzielna uchwała. W ślad za tym skarga winna zostać odrzucona albo rozpoznana wspólnie pod sygn. akt I SA/Op 1060/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonej uchwały w ramach swojej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej: p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M.P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, pozbawienie bowiem drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, czy konieczności stosowania określonych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowana, a jej adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego. Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie. Odnosząc się do kwestii zawisłości sprawy sądowej oraz połączenia postępowań Sąd wyjaśnia, że zaskarżona obecnie uchwała zawiera komplet przepisów niezbędnych do tego by mogła ona samodzielnie funkcjonować jako odrębny akt stanowienia prawa, nawet w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/87/2024. Uchwała Nr IX/124/2024 pomimo tego, że nominalnie jest uchwałą zmieniającą, to jednak powtarza bez modyfikacji przepisy ustawy zmienianej i w rzeczywistości wprowadzona zmiana polega jedynie na dodaniu - co jest istotne - załącznika nr 2 zawierającego uzasadnienie podjęcia uchwały Nr VI/87/2024. Z tego powodu usunięcie z obrotu prawnego uchwały pierwotnej nie znosi skutku w postaci dekategoryzacji istotnej w sprawie drogi i przekazania jej Gminie. Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Op 1060/24 była wyłącznie uchwała Nr VI/87/2024. Uwzględniając zatem zasadę skargowości, która wyklucza kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, Sąd nie objął kontrolą również uchwały zmieniającej Nr IX/124/2024. Kontrola tego aktu wykroczyłaby poza granice sprawy, które wytyczane są przez stronę skarżącą, decydującą samodzielnie jaki akt i w jakiej części podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga. W takim stanie faktycznym i prawnym Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że zaistniała zawisłość sprawy, która mogłaby skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie było również podstaw do obligatoryjnego połączenia spraw na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Nie istnieje tu bowiem tożsamość przedmiotu postępowania. Jak już bowiem wyjaśniono wyżej, każda z obu wymienionych uchwał może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Również Gmina nie zdecydowała się na objęcie ich jedną skargą i zdaniem Sądu była do takiej oceny w pełni uprawniona, ponieważ wniesione skargi wskazują inny przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu nie zaistniała też potrzeba fakultatywnego połączenia spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zatem sprawy zostały rozpoznane z uwzględnieniem kolejności ich wpływu. Kończąc tę część analizy Sąd wskazuje też na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) dalej: "ZTP". Otóż według § 88 w zw. z § 143 ZTP zmiana (nowelizacja) uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 21 marca 2000 r., K 4/99 (OTK 2000, nr 2, poz. 65) wyjaśnił, że przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie wprowadza jednak żadnej zmiany normatywnej, a jedynie uzupełnia uchwałę wcześniejszą o uzasadnienie, w pozostałym zakresie powielając regulację zawartą w uchwale zmienianej. Co więcej w uchwale zmieniającej nie wystąpiło nawet doprecyzowanie dotychczasowych przepisów. W sytuacji prawnej skarżącej Gminy nie nastąpiła więc żadna zmiana wywołana uchwałą zmieniającą. Mamy tu więc do czynienia z nowelizacją niewywierającą skutków prawotwórczych (niewprowadzającą nowości normatywnej). Tym samym nowelizacja uchwały dotychczasowej powinna była polegać tylko na dodaniu w § 1 uchwały zmienianej ustępu 2 o treści "Uzasadnienie stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.". Gdyby Rada Powiatu tak postąpiła, to wówczas uzasadnione byłyby argumenty odnoszące się do obligatoryjnego połączenia spraw sądowych. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 12 listopada 2024 r., należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. w trybie tzw. kaskadowego przekazania dróg. Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. dotyczy kwestii czy regulacja art. 10 ust. 5c u.d.p. obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b u.d.p. Rozstrzygając ten spór, Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia, zaznaczenia wymaga nadto, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny, Sąd stwierdził, iż - co do meritum - nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego powielania. Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór, zasadną jawi się uwaga, że przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu zawisłych w Sądzie ze skarg Gmin Powiatu Prudnickiego na uchwały Rady Powiatu Prudnickiego z tożsamego przedmiotu. Tym samym stanowisko prezentowane w zapadłych w nich orzeczeniach skład orzekający w pełni akceptuje, stąd też w znacznej części odwoła się do motywów przytoczonych w zapadłych w nich wyrokach. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 u.d.p., regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-3 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. art. 10 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p. zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zarząd powiatu informuje zaś wójta (Wójta, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. ust. 5d u.d.p.). Tym samym wskazania wymaga, że przepisy regulujące tzw. kaskadowe przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5-5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1-3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawieniem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5-5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego (jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii), jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. kaskadowym, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa. Uchwała rady powiatu musi spełnić łącznie dodatkowe przesłanki: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa; d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę. Podsumowując, w ocenie Sądu, organ stanowiący powiatu stosując delegację z art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c u.d.p. ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej w wyniku wybudowania nowej drogi (art. 10 ust. 5 u.d.p.) i jego przekazania przez sejmik województwa (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.). Nie może więc w trybie "kaskadowym" przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c u.d.p., ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b u.d.p. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c u.d.p. Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały, obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi u.d.p., powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały. W tym zakresie Sąd dostrzegł regułę legislacyjną statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: "ZTP") dotyczącą obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21). Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r. zawiera w swej treści wymagane prawem uzasadnienie. Także w odpowiedzi na skargę (poprzez odesłanie do wcześniej złożonej odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały zmienianej) organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu, tj. tego, czy odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r., został przekazany powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5 do 5c u.d.p. Organ dostatecznie wyjaśnił, jest to niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że droga objęta zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z dnia 12 listopada 2024 r. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1 stycznia 1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów. Organ wskazał w uzasadnieniu projektu uchwały, a także w treści odpowiedzi na skargę, na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 października 2003 r., nr RR.IV.EP-7723-28/2003, mocą której Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27256 o długości 1,000 km, o nazwie Nowy Browiniec - Otoki, od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1256 O relacji Nowy Browiniec - Otoki (odcinek w obrębie gminy Lubrza). Podsumowując dotychczas podniesione, stwierdzić należy, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: NSA w wyrokach z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21; oraz z tego samego dnia, tj. 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23). W sprawie nie ziściły się zatem warunki "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazywany Gminie odcinek drogi powiatowej, objęty zaskarżoną uchwałą, nie powstał bowiem w wyniku wybudowania nowej drogi krajowej, zastępującej odcinek dotychczasowy i jej oddania do użytkowania. Nie został ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Nie został też uruchomiony, bo też nie mógł zostać, jego dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a-5b u.d.p. Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął bowiem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą, przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej. W efekcie Rada Powiatu nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek. Niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości funkcjonalno-użytkowe cechy dróg powiatowych. Zaakcentowania wymaga, że uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5a u.d.p. jest podejmowana m.in. tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. - co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, którą dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z dnia 12 listopada 2024 r., ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).