I SA/Op 441/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.34.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. K. [dalej: K., skarżący] wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda] z 30 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.34.2025, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Olszanka [dalej: Rada] z 15 kwietnia 2025 r., Nr XIII/89/2025, w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie lokalizacji na terenie Gminy Olszanka elektrowni wiatrowych – z powodu istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Na zasadzie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga będzie niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie będzie wypełniała ustawowo określonych wymagań (przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności), a więc nie będzie spełniała warunków odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i nadaniem jej dalszego biegu. W konsekwencji samo sporządzenie i przesłanie skargi nie daje gwarancji tego, że sąd się nią zajmie. Wojewódzki sąd administracyjny może bowiem skargę odrzucić, gdy pojawią się formalne przeszkody jej rozpoznania. Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 ppsa. Odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności i odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odrzucenie może zatem nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym, o ile tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 ppsa. Uznaniu sądu administracyjnego zostało pozostawione, czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu niejawnym (R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2025, art. 58, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Sąd administracyjny odrzuca skargę w szczególności wtedy, gdy z innych przyczyn jej wniesienie będzie niedopuszczalne. Do grupy tych przyczyn należą sytuacje, gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot albo gdy skargę wniesie podmiot, któremu ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku legitymacji skargowej. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (Ibidem). Stosownie do art. 50 ppsa: (§ 1) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym; (§ 2) uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg] rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 usg). Z akt sprawy przedłożonych Sądowi wynika, że K. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady w sprawie referendum gminnego. W ocenie Sądu skarżący nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na akt wydany wskutek postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Wojewodę. Zaskarżony został bowiem akt wydany przez organ wykonujący kompetencje nadzorcze nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg). Kompetencje Wojewody oraz zakres nadzoru przewidziane zostały w art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na gruncie przepisów usg Wojewodzie przysługują środki nadzorcze, realizowane w toku postępowania nadzorczego, umożliwiające władczą ingerencję w działalność organów gminy w celu określonym w art. 85 usg, to jest zapewnienia zgodności działania organów gminy z prawem. Podstawowym instrumentem prawnym, określonym w art. 91 ust. 1 usg, jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Postępowanie nadzorcze ma specjalny charakter, a legitymacja skargowa organu gminy wynikająca z art. 98 usg oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej. Sąd stwierdził, że krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu nadzorczym jest wyznaczony treścią przepisów usg o nadzorze nad działalnością organów gminy i inne podmioty, zarówno w tym postępowaniu, jak i w sprawie wywołanej skargą wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze, wystąpić nie mogą. Co do zasady podmiotami występującymi w postępowaniu nadzorczym, uregulowanym w usg, są wyłącznie organy nadzoru oraz gminy podlegające temu nadzorowi i ich organy, których rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu nadzorczym, nie może też być stroną skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowiłaby. Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które może zostać zainicjowane skargą na akt wydany przez organ nadzoru, będący formą nadzoru sprawowanego przez uprawniony organ, nie jest uprawniony do wniesienia skargi i nie ma statusu strony inny podmiot, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego, stąd nie może on być – ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych, ani na gruncie przepisów ppsa – stroną wnoszącą skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawy prawnej wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanowi też art. 101 usg, który określa odrębny rodzaj postępowania inicjowanego skargą na uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to bowiem postępowanie inne od postępowania nadzorczego. Sama istota postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Wojewodę na podstawie art. 91 usg, wyklucza udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie ogólnych regulacji ppsa, innych niż gmina stron lub uczestników postępowania, a legitymacja skargowa organu gminy oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej z art. 98 usg, która nie może być jednocześnie podstawą wniesienia skargi przez inny podmiot. Zatem stronami postępowania sądowoadministracyjnego, które może być zainicjowane tylko skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę, mogą być wyłącznie Wojewoda – jako organ nadzoru oraz gmina – jako skarżący. Na gruncie przepisów usg wyjątek od powyższej zasady wynika z art. 98a ust. 3, przewidującego uprawnienie do złożenia skargi przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę wobec niepodjęcia przez właściwy organ gminy działań wskazanych w art. 98 ust. 1 usg. Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania w sprawie. Interes prawny stron i uczestników musi wynikać z normy prawa materialnego, a jego występowanie oznacza, że podmioty te mogły uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. W niektórych jednak rodzajach spraw administracyjnych istnieje ograniczony katalog podmiotów mogących brać w nich udział. Wpływają one na zbiór podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi lub wstąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjmuje się bowiem, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym może tylko taki podmiot, który miał prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu administracyjnym (R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2025, art. 33; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 33; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 33). Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że po stronie K. brak jest legitymacji procesowej uprawniającej go do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Legitymacji takiej nie można odnaleźć też w przepisach ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 472) [dalej: ustawa referendalna], choć w istocie ustawa ta przewiduje w konkretnych wskazanych w niej przypadkach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takim stanie sprawy Sąd podzielił stanowisko organu, który wnosił o odrzucenie skargi K., ponieważ art. 98 usg wiążąco reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Przepis ten przyznaje legitymację do wniesienia skargi wyłącznie gminie, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Zatem regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 usg, dotycząca legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru, wyłącza stosowanie art. 50 § 1 ppsa. W konsekwencji powyższego art. 50 § 1 ppsa ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w lex specialis. W świetle kategorycznej dyspozycji art. 98 ust. 3 usg nie jest więc dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 usg mógł wnieść skutecznie podmiot inny niż gmina (wyrok NSA z 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04; postanowienie NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 790/24). Legitymacji uprawniającej do zaskarżenia rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje inicjatorowi referendum również ustawa referendalna, która w sposób odmienny, autonomiczny i wyczerpujący reguluje zagadnienia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy ustawy referendalnej nie tylko statuują samą dopuszczalność skargi w określonych przypadkach i determinują zarazem jej przedmiot, ale także stanowią o przesłankach legitymacji skargowej. Można zatem sformułować tezę, że postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiot dotyczy sprawy z zakresu referendum lokalnego, też jest postępowaniem odrębnym, innym niż postępowanie organu nadzoru i postępowanie prowadzone przez sąd administracyjny wskutek skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Z opisanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że skarga K. jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, o czym orzeczono w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.