I SA/Op 455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. Ś., S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2014 r. do grudnia 2015 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi E. Ś. i S. Ś. (Dalej także: Skarżący, strony) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...], którą organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] nr [...] określającą E. Ś. i S. Ś. zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. [...] w B. w wysokości 40 zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. Z akt sprawy wynika, iż E. Ś. i S. Ś. pismem z 22 lutego 2021 r., na podstawie art. 248 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej (zwanej dalej o.p.), zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] nr [...] określającą Skarżącym zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. [...] w B. w wysokości 40 zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. Skarżący wskazali, że w sprawie doszło do naruszenia art. 217, art. 84, art. 88 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 2, art. 7, art. 31, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, a ponadto zarzucili organowi rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. art. 120-125 o.p., naruszenie przepisów dotyczących przedawnienia terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe — art. 68 o.p. oraz przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poza tym we wniosku sformułowali szereg zarzutów dotyczących postępowania przeprowadzonego w sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji, wskazując na bezprawność ich działania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej równie jako: Kolegium) decyzją z [...] nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] nr [...].W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ta była już przedmiotem ostatecznie zakończonego postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, stąd ponowne uruchomienie tego trybu, w tej samej sprawie, jest niedopuszczalne. Decyzja została doręczona stronom 29 kwietnia 2021 r. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją i pismem z 7 maja 2021 r. wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia tej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Skarżący odnieśli się w szczególności do postępowania prowadzonego przez organy obu instancji w zakresie wskazanej opłaty. Podnieśli także, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy oraz zakwestionowali zobowiązanie objęte przedmiotowymi decyzjami. Kolegium rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym uznało w zaskarżonej decyzji z dnia [...], iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skarżący wywiedli od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu. Podnosząc, iż: "organ odwoławczy nie rozpoznał wcale i że zaniechał całkowicie rozpoznania i że nie chciał wcale rozpoznać że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego skarżących i do rażącego naruszenia przepisów formalnoprawnych ponieważ organ odwoławczy nie rozpoznał wcale stanu prawnego i nie rozpoznał stanu faktycznego że Burmistrz B. już uznał że wygasły roszczenia finansowe wynikające z decyzji Burmistrza B. z dnia [...] , [...] ustalające zobowiązanie należności pieniężnej za okres od stycznia 2014 r. , do grudnia 2015 r. (...)". Skarżący wskazali, iż organ odwoławczy nie miał prawa o orzekaniu o zobowiązaniach za okres od stycznia 2014 r. do grudnia 2015 r., gdyż w tej sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. art. 247 § 1 pkt. 3 i pkt. 4 i pkt. 6 i pkt 7 i § 2 o.p. i że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] nie uwzględnia faktu i nie uwzględnia dowodów w sprawie potwierdzających, że Burmistrz B. stwierdził wygaśniecie poprzez przedawnienie należności pieniężnych wynikających z decyzji Burmistrza B. z dnia [...], [...] ustalającej zobowiązanie należności pieniężnej za okres od stycznia 2014 r. do grudnia 2015 r. Według Skarżących takimi dowodami są: pismo Burmistrza B. z dnia 24.01.2020 r., [...] wraz z załącznikami; zawiadomienie Burmistrza B. z dnia 09.01.2020 r., [...] adresowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o wygaśnięciu w całości poprzez przedawnienie należności pieniężnej dot. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...], Nr [...] dotyczące tytułu wykonawczego Burmistrza B. [...]; tytuł wykonawczy [...], w którym to tytule w rubryce E pozycja 3,4,5 organ wykazał decyzję Burmistrza B. z dnia [...], [...]. Mając powyższe argumenty na uwadze Skarżący podnieśli, organ odwoławczy nie może orzekać o istnieniu obowiązku podatkowego za okres od stycznia 2014 r. do grudnia 2015 r., jeżeli wierzyciel Burmistrz B. stwierdził, że roszczenia finansowe strony przeciwnej wygasły na wskutek przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga jako nieuzasadniona zasługuje na oddalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: ppsa). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 ppsa - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem ani prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] nr [...] określającą E. Ś. i S. Ś. zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. [...] w B. w wysokości 40 zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. Na wstępie należy przypomnieć zatem, że przedmiotem kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydana w trybie art. 249 § 1 o.p. Jest to decyzja o charakterze formalnym, zatem obowiązkiem Sądu jest wyłącznie zbadanie, czy zaistniały przesłanki do odmowy Skarżącym wszczęcia przedmiotowego postępowania. Poza kompetencjami Sądu pozostają natomiast wszystkie merytoryczne kwestie szeroko podnoszone przez Skarżących, które dotyczą m. in. Prawidłowości decyzji Kolegium z dnia [...] oraz przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazany w tej decyzji okres. Kwestie te nie mają bowiem związku z postępowaniem w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie rozpoznaje się ponownie sprawy co do istoty, nie może się takie postępowanie przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu podatkowym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych (odnosząca się również do postanowień kończących postępowanie w sprawie). Jest ona wyrażona w art. 128 o.p., stosownie do którego decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Oznacza to, iż decyzja, posiadająca przymiot ostateczności, może być wzruszona wyłącznie w przewidzianym w ustawie trybie oraz w przewidzianych w niej przypadkach. Z zasady tej wynika również, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych, w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności, muszą być interpretowane ściśle. Z kolei w myśl art. 247 § 1 o.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została wydana bez podstawy prawnej, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa bądź w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu podatkowym obliguje organ podatkowy do zbadania w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące możliwość rozpoznania tego szczególnego środka kontroli. W art. 249 § 1 o.p. wymienione zostały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stanowią one jednak katalogu zamkniętego, a mają charakter przykładowy. W konsekwencji odmowa taka następuje nie tylko w przypadku upływu określonego czasu od daty doręczenia decyzji, czy oddalenia skargi przez sąd administracyjny na tę decyzję, ale również w innych sytuacjach, nie uregulowanych w tym przepisie. Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z art. 249 § 1 o.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Okoliczności, o których mowa w § 1, uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu (art. 249 § 2 o.p.). Rację należy zatem przyznać organowi gdy wskazuje, że określone w § 1 art. 249 o.p. przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie są wyczerpujące, skoro poprzedzono je sformułowaniem "w szczególności". Za uzasadnione zatem należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wyrażone w zaskarżonej decyzji, że do przypadków powodujących odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zaliczyć trzeba także, m.in., ponowne złożenie wniosku, wobec wcześniejszego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej. W stosunku bowiem do tej samej decyzji ostatecznej nie jest dopuszczalne wydanie kilku decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, powołując się na brzmienie przepisu art. 207 o.p., organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji (§ 1), a decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty (§ 2). A zatem sprawę administracyjną może załatwiać tylko jedna decyzja. Skoro zatem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] nr [...] toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem stron z dnia 7 lutego 2020 r., zakończone wydaniem przez Kolegium decyzji z [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności, a od której to decyzji nie wniesiono odwołania, to zasadnie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie - kolejnego już - wniosku z 22 lutego 2021 r. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania, albowiem sprawa, w której wnioskowano o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, była już rozpatrywana i została ostatecznie zakończona w tym trybie (por. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., sygn. akt: II FSK 2138/08). Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest orzeczeniem o charakterze formalnym, zatem jakiekolwiek zarzuty, a które formułują strony, związane z wadliwością prowadzonego postępowania czy wadliwością samej decyzji, której stwierdzenia nieważności się strony domagają, w tym te dotyczące przedawnienia, nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone na tym etapie. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ppsa, , jako nieuzasadnioną.