I SA/Op 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. O. (dalej jako: strona, skarżący, zobowiązany, wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zwanej: "K.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423, dalej zwanej: "u.s.u.s.") w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 13 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w N. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając wniosek wskazał na dwa prawomocne wyroki sądowe (z dnia [...] na kwotę netto 249.289 zł i z dnia [...] na kwotę 305.343,80 zł) oraz postanowienia o bezskutecznej egzekucji prowadzonej na rzecz zobowiązanego wobec jego dłużnika A Sp. z o.o. w likwidacji. Dodatkowo wnioskodawca przedstawił oświadczenie o dokonaniu cesji zwrotnej (dokument potwierdzający zaległość firmy B Sp. z o.o. wobec zobowiązanego). Wyjaśnił, że prowadzona przez niego firma poniosła koszty z tytułu wynagrodzenia zatrudnionych pracowników (około 50 osób) przez co do dnia dzisiejszego ma naliczane należności i odsetki karne w Urzędzie Skarbowym, Urzędzie Gminy i innych instytucjach. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 280.420,40 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2001 r. do grudnia 2018 r. w łącznej kwocie 193.300,60 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od sierpnia 2001 r. do lutego 2019 r. w łącznej kwocie 73.302,52 zł, c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych - za okres od grudnia 2002 r. do grudnia 2008 r. Ponadto Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 112.238,15 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne – za okres od lutego 2001 r. do grudnia 2018 r. w łącznej kwocie 50.188,89 zł b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres od sierpnia 2001 r. do lutego 2019 r. w łącznej kwocie 57.849,52 zł, c) Fundusz Pracy – za okres od grudnia 2002 r. do grudnia 2018 r. w łącznej wysokości 4.199,74 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu analizy zebranych w sprawie dokumentów ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Uzasadniając to stanowisko wskazał na terminy przedawnienia należności z tytułu składek, na treść art. 24 ust. 5 a i b u.s.u.s. i stwierdził, że wobec zaległości za okres od lutego 2001 r. do września 2018 r. zostały podjęte czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego kolejno w latach 2004, 2007, 2013, 2014, 2015, 2016, 2018. Oceniając zasadność wniosku w kontekście przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stwierdził, że żadna z nich nie została spełniona. Możliwość umorzenia należności składkowych została także przeanalizowana z punktu widzenia przesłanek, które pozwalają na umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 141, poz.1365 – dalej jako: "rozporządzenie") wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie godząc się z powyższą decyzją zobowiązany pismem z dnia 23 maja 2019 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku ponownie wskazał na swoją sytuację życiową. Wyjaśnił, że po wykreśleniu go z zarządu spółki w KRS, nie posiada dochodów z umowy o pracę. Natomiast dochód otrzymywany z wynajmu mieszkania (400 zł) przeznacza na zajęcie Komornika Sądowego. Zobowiązany podniósł także kwestię udzielanej przez Unię Europejską pomocy, zwracając się z zapytaniem czy przypadku strony nie można zastosować pomocy de minimis, z której wnioskodawca nigdy nie korzystał, a stanowi ona kwotę 200.000,00 euro dla każdego przedsiębiorcy. Ponownie zaakcentował, że przez ponad 20 lat zatrudniał kilkadziesiąt osób rocznie, a ostatecznie z problemami pozostał sam. Decyzją z [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, aprobując stanowisko w niej zawarte. Rozpatrując ponownie zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji zgodził się, że ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W tym względzie organ wskazał, na okoliczności powołane przez skarżącego, w tym, że zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką osiągającą dochód w wysokości 1633,78 zł netto oraz synem osiągającym dochód w wysokości 1808,10 zł netto. Sam uzyskuje dochód z wynajmu mieszkania w wysokości 400 zł netto miesięcznie i nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych źródeł pomocy. Stałe wydatki związane z utrzymaniem zobowiązany oszacował na kwotę 1350,00 zł. Wnioskodawca jest żonaty (pomimo faktu rozdzielności majątkowej małżonka zamieszkuje pod tym samym adresem, uzyskując dochód z wykonywanej umowy o pracę). Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą zajmującą się produkcją konstrukcji [...] i ich części. Posiada nieruchomość w miejscowości J. dla której Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (zabezpieczoną wpisem hipotecznym), niskiej wartości rynkowej samochody (tj. [...] z 1996r., oraz [...] z 1993r.) oraz inne składniki mienia ruchomego o wartości 3.000 zł. Zobowiązany jest obciążony również zobowiązaniami pieniężnymi w bankach w wysokości 30.000,00 zł płatnych po 600,00 zł miesięcznie oraz innymi zobowiązaniami w kwocie 7.000,00 zł płatnymi po 600,00 zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto na przedłożoną przez stronę dokumentację w postaci: oświadczenia przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis z 26 marca 2019 r., formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z 26 marca 2019 r., postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z [...], wyroku Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Gospodarczy z [...], postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. z [...], postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. z [...], postanowienia Sądu Rejonowego w O., [...] Wydział Gospodarczy z [...], oświadczenia o dokonaniu cesji z 7 listopada 2002 r., nakazu zapłaty z 29 stycznia 2015 r., aktu notarialnego z [...], zeznania o wysokości osiągniętego dochodu PIT 36L za 2018 r., zapisu z podatkowej księgi przychodów i rozchodów za 2019 r. Analizując zebrany materiał dowodowy organ zwrócił uwagę, że na majątku nieruchomym skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia hipotecznego. Dotychczas nie został stwierdzony brak możliwości egzekucyjnego dochodzenia należności przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i nie może zaniechać prób wyegzekwowania zadłużenia. W stosunku do wnioskodawcy nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Brak jest również podstaw, by przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prezes ZUS zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek, określone w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W tym zakresie uznano, że zgromadzona dokumentacja dotyczącą sytuacji gospodarstwa domowego zobowiązanego nie potwierdza, aby uregulowanie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek uniemożliwiła mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując sytuację skarżącego pod kątem przesłanki określonej w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odwołał się do przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Ponownie podkreślono, że zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z dziećmi, a zatem przy ocenie zaistnienia ww. przesłanki, uwzględnić należy w budżecie domowym uzyskiwany wspólny dochód. Zakład wskazał również na obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego małżonki zobowiązanego. Wobec braku przeciwwskazań zawodowych czy trwałych i całkowitych przeciwwskazań zdrowotnych do pracy zarobkowej po stronie skarżącego, poprawa sytuacji finansowej gospodarstwa domowego jest w ocenie organu możliwa. W sprawie nie wykazano ponadto, aby podjęcie spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w układzie ratalnym, pozbawiło skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, która niewątpliwie jest formą wsparcia stanowiącą dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że sytuacja materialna strony ma charakter definitywny. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Organ zwrócił uwagę, że zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, iż jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Decydując się na jej założenie przedsiębiorca powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Uwzględniając przedmiot prowadzonej działalności oraz jej zasięg uznano również, że nie zostały także spełnione wszystkie przesłanki określone w przepisach wspólnotowych (tj. art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.). W rezultacie w sprawie nie stwierdzono podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 513/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd ten wskazał, iż organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s., z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych regulujących kwestię przedawnienia przedmiotowych należności składkowych i odsetek. Sąd podkreślił, iż organ nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego. Przypomniał, że należności te dotyczą lat 2001 - 2019, co powinno skłonić organ do zbadania kwestii ewentualnego przedawnienia tych należności. Na tle przepisu art. 28 u.s.u.s., w przypadku stwierdzenia przedawnienia należności, niemożliwe jest dalsze prowadzenie postępowania z wniosku o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dodatkowo sąd zauważył, iż konieczność określenia prawidłowej wysokości zobowiązania ciążącego na zobowiązanym wynika nie tylko z potrzeby ustalenia, czy istnieje przedmiot postępowania, ale również z tego powodu, że wielkość należności, umorzenia których domaga się strona, ma znaczenie dla oceny możliwości ich spłaty bez zagrożenia (lub też z zagrożeniem) dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny (przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia). Przy rozstrzyganiu tej kwestii zawsze niezbędne jest bowiem zestawienie wielkości należności, o umorzenie których wnosi strona, z jej możliwościami płatniczymi, dochodami i stanem majątkowym. Sąd jednocześnie podzielił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Odniósł się w tym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej: O.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd wskazał na dopuszczalność, a wręcz obowiązek, zastosowania ocen prawnych wyrażonych przez Trybunał na tle brzmienia konkretnego przepisu prawa, także do innych regulacji prawnych o analogicznej treści. Zatem pomimo tego, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się bezpośrednio do art. 70 § 6 O.p. (a z wypowiedzi Trybunału wynika, że także do tożsamego – w istotnym dla tej sprawy zakresie - w swej treści art. 70 § 8 O.p.), to jednak, ma on również zastosowanie do normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ze względu na podobieństwo regulacji. Dzieje się tak za sprawą obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, pozwalającej na zastosowanie ocen zawartych w ww. orzeczeniu trybunalskim do normy prawnej zawartej wprawdzie w innym akcie prawnym, ale o prawie dosłownym brzmieniu. Sąd podkreślił równocześnie, że rozstrzygając w ten sposób nie stwierdza niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., lecz odmawia jedynie zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. z Konstytucją. W dalszych rozważaniach sąd stwierdził, iż w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia należności. W szczególności nie zostało wykazane, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy brakuje dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Nie potwierdzono zatem, czy spełniony został niezbędny warunek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować powyższą okoliczność. Nadto zaniechano rozważań w tym zakresie. Nadto sąd zauważył, że analiza procesu decyzyjnego Zakładu w ramach przepisów normujących zagadnienie umorzenia zaległych należności ZUS, zawartych w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. oraz w oparciu o akta sprawy wskazuje, iż narusza on przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności zastrzeżenia sądu dotyczyły sposobu uzasadnienia stanowiska organu rentowego w zakresie braku wystąpienia w sprawie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Od powyższego wyroku Zakład złożył skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 927/20) Naczelny Sąd Administracyjny powyższą skargę oddalił. Sąd ten wskazał, iż nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zagadnienia badania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawnienia tych składek. Nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie - w ocenie NSA - sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego. Sąd pierwszej instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego. Dalej NSA zauważył, iż sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Był bowiem na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP uprawniony do stwierdzenia, że skoro niezgodna z Konstytucją była norma zawarta w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej (co zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12), to do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy odnieść te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w wyroku Trybunału. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji przedwcześnie jednak zajął się kontrolą zaskarżonego orzeczenia w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kontrola (badanie) decyzji w tym zakresie będzie dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że należności te nie uległy jeszcze przedawnieniu, co w tej sprawie nie zostało jednak wykazane. Wobec powyższego NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Organ, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] podtrzymując argumenty w niej zawarte. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 170 p.p.s.a. i w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - poprzez pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocen prawnych i wytycznych sądów obu instancji wydanych w tej samej sprawie, a w szczególności oceny prawnej co do obowiązywania i konstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. co do nieprzedawnialności składek niezabezpieczony hipoteką, choć ocena prawna tego zagadnienia została poddana kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2020 r., który to sąd podtrzymał w całości ocenę prawna dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2020 r., choć działo się to już po wydaniu i opublikowaniu wyroku TK z 20 maja 2020 r., co oznacza, że po wydaniu prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dokonał oceny tego zagadnienia prawnego, nie wystąpiły żadne okoliczności prawne ani faktyczne, uzasadniające odstąpienie od wykładni i ocen prawnych dokonanych przez sądy obu instancji; 2. naruszenie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - przez przyjęcie, że brak jest spełnienia przez skarżącego którejkolwiek przesłanki uznania całkowitej nieściągalności składek, czyli że brak jest przesłanki do umorzenia zaległych składek na tej podstawie - gdy tymczasem mając na uwadze długotrwałość prowadzonej bez rezultatów egzekucji należności ZUS bezskuteczność egzekucji wobec skarżącego wydaje się oczywista; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ m. in. do błędnych ustaleń, w szczególności polegających na: - uznaniu, że skarżący jest w stanie spłacać układ ratalny, - braku analizy dotyczącej możliwości poczynienia oszczędności z osiąganych przez skarżącego dochodów, - pominięciu przyczyn powstania należności składkowych bez winy skarżącego, - pominięciu rozważań na temat tego, czy egzekwowanie należności przez ZUS nie doprowadzi do konieczności korzystania przez skarżącego i jego rodzinę z pomocy państwa, - przyjęciu, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką i synem, zliczeniu ich dochodów oraz ocenie, że skarżący dysponuje miesięcznie po odjęciu kosztów eksploatacyjnych kwotą ok. 7 tys. zł - co jest oczywiście sprzeczne z treścią dowodów w sprawie; 4. naruszenie art. 28 ust. 3a us.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (zwanego dalej Rozporządzeniem) - przez bezzasadne uznanie, że konieczność uregulowania zadłużenia nie uniemożliwi skarżącemu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przez przyznanie wyższości interesowi społecznemu przed interesem prywatnym wnioskodawcy wskutek błędnie zastosowanego uznania administracyjnego; 5. naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia - przez ograniczenie badania spełnienia przez skarżącego przesłanki umorzenia należności - jedynie do przesłanek wymienionych "w szczególności", z pominięciem ogólnej przesłanki wynikającej z ust. 1; 6. naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia - przez brak rozważenia możliwości umorzenia należności w zakresie samych odsetek. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Nadto podkreślić należy, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z 5 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Op 513/19, od którego NSA - wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. o sygn. I GSK 927/20 - oddalił skargę kasacyjną. Ma to istotne znaczenie, albowiem stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., I FSK 1101/16 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA – podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16 - CBOSA). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). Na tle art. 153 p.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1148/18). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ w tej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która czyni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Opolu w części dotyczącej art. 24 ust. 5 usus nieaktualnymi. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w myśl którego nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia) jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Stąd rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. I SA/Op 513/19) w zakresie, w jakim dotyczyły wykładni normy art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w których sąd ten opowiedział się za uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 40/12, należy uznać za niewiążące już w sprawie. Przypomnieć należy, iż WSA w Opolu uznał, iż pomimo tego, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się bezpośrednio do art. 70 § 6 O.p. (a z wypowiedzi Trybunału wynika, że także do tożsamego – w istotnym dla tej sprawy zakresie - w swej treści art. 70 § 8 O.p.) to jednak, co wynika z przedstawionych rozważań, ma on również zastosowanie do normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ze względu na podobieństwo regulacji. Dzieje się tak za sprawą obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, pozwalającej na zastosowanie ocen zawartych w ww. orzeczeniu trybunalskim do normy prawnej zawartej wprawdzie w innym akcie prawnym, ale o prawie dosłownym brzmieniu. Tym samym, ustanowienie zabezpieczeń hipotecznych w stosunku do przedmiotowych należności w ocenie sądu zaprezentowanej we wskazanym powyżej wyroku WSA - nie wyklucza przedawnienia się tych należności. Jak już jednak wskazano powyżej, sąd orzekał w innym stanie prawnym w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., poprzedzającym wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 maja 2020 r. wyroku odnoszącego się wprost do normy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i stwierdzającego, iż jest on zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką. Nie zmienia tej konstatacji także fakt, iż NSA, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Opolu, orzekał już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego powyżej wyroku. NSA bowiem w swoich rozważaniach na temat art. 24 ust. 5 u.s.u.s. odnosił się do – jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA - "kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona". Skoro jednak w dacie ponownego rozstrzygania sprawy przez organ, wspomniany przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. był już poddany badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, to oznacza, że organ winien stosować ocenę Trybunału Konstytucyjnego odnośnie konstytucyjności wspomnianego przepisu u.s.u.s. A zatem w zakresie, w jakim ZUS zabezpieczył spłatę spornych należności poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości skarżącego, zasadnym było uznanie, iż nadal istnieje możliwość dochodzenia ich z przedmiotu hipoteki. Należy jednak podkreślić, iż nie wszystkie należności zostały zabezpieczone hipoteką. Z zamieszczonego w zaskarżonej decyzji wykazu wynika bowiem, iż część należności – np. za okres od października 2011 do stycznia 2013 r. nie była zabezpieczona w ten sposób. Wskazano zaś, iż w tym zakresie prowadzone było postępowanie egzekucyjne, co – w ocenie organu - skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. W tym miejscu przypomnieć należy, jakie wskazania zostały zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Opolu, którym organ był związany w oparciu o art. 153 p.p.s.a.: "(...) w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia należności. W szczególności nie zostało wykazane, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy brakuje dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Nie potwierdzono zatem, czy spełniony został niezbędny warunek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować powyższą okoliczność. Nadto zaniechano rozważań w tym zakresie. Jak wyżej zaznaczono, wynikający z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przewidziany został po to, aby strona miała możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia. Wymóg ten ma również znaczenie dla kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem wskazane powyżej braki powodują, że Sąd obecnie kontrolujący sprawę nie ma możliwości zbadania prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie. Ma to istotne znaczenie o tyle, że ewentualne przedawnienie należności lub ich części obligowałoby organ do umorzenia postępowania (w całości lub w części) jako bezprzedmiotowego. Kwestia ta również nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na lakoniczność wywodów, brak wyczerpujących ustaleń faktycznych i uzasadnienia prawnego w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, iż sprawa winna być ponownie przeanalizowana, w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W tych ramach organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, przede wszystkim ustali, kiedy upływa termin przedawnienia dla poszczególnych należności jak i poczyni ustalenia odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia należności i zgromadzi stosowną dokumentację w tym zakresie, w tym materiały źródłowe z postępowania egzekucyjnego. (...)". W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę organ wymogom tym nie sprostał. W aktach sprawy prowadzonej ponownie przez organ znajdują się bowiem jedynie następujące dokumenty, mające potwierdzać okoliczność prowadzenia postępowań egzekucyjnych za wskazane powyżej okresy: mail z informacją z Inspektoratu ZUS w N., tabela wskazująca zaległe składki wraz z informacją odnośnie zawieszenia biegu terminu przedawnienia i zabezpieczenia hipotecznego, informacja o stanie należności z tytułu składek od 01.01.1999 r. oraz informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika. Nie są to zatem materiały źródłowe z postępowania egzekucyjnego, do których przedstawienia zobowiązany został organ ponownie rozpoznający sprawę. W dalszym ciągu brakuje np. dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej. Organ zignorował zupełnie zalecenia sądu w tym zakresie. Organ odwoławczy powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na prowadzone działania egzekucyjne (wszczęcie egzekucji administracyjnej), które spowodowały zawieszenie biegu termin przedawnienia, jednakże do akt sprawy – mimo związania prawomocnym rozstrzygnięciem sądu w oparciu o art. 153 p.p.s.a. - nie dołączył stosownych dokumentów potwierdzających czynności egzekucyjne na podstawie których sąd może dokonać kontroli okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ oraz inne czynności, np. skierowanie do strony upomnienia, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają do ściągnięcia należności (zob. wyroki WSA z: 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 721/11; 19 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 637/16, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że ZUS choć powołuje się na powyższe okoliczności, które w jego ocenie skutkowały zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, to ich nie dokumentuje. Organ, nie dołączając do akt wszystkich dokumentów, na które się powołuje w zaskarżonej decyzji, dopuścił się nie tylko naruszenia art. 153 p.p.s.a. ale i uchybił przepisom art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w wyroku z 27 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 536/17 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku okresu, za który na skarżącym ciąży jeszcze obowiązek opłacenia składek) powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Wobec nienależytego ustalenia wysokości zaległości, przedwczesnym jest odnoszenie się do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w rozporządzeniu czy u.s.u.s.a regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek. Kontrola decyzji w tym zakresie będzie dopuszczalna dopiero po stwierdzeniu, że należności te nie uległy jeszcze przedawnieniu. (vide: wyrok NSA z dnia 02.12.2020 r., sygn. akt I GSK 927/20). Aby prawidłowo ocenić te zarzuty, sprecyzowana musi być bowiem kwota istniejących zaległości i kwotę tę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy. Z uwagi na orzeczenie TK z dnia 20.05.2020 r. sygn. akt P/18 powyższe rozważania co do ustalenia przedawnienia należności nie odnoszą się do należności zabezpieczonych hipoteką. Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 5 lutego 2020 r. oraz w niniejszym orzeczeniu. W ponowionym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych powyżej uchybień dowodowych i argumentacyjnych oraz prawidłowe rozważenie wniosku w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Powołując się zaś na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, odniesie je do poszczególnych należności i dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).