I SA/Op 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. F. i K. F. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., nr IN.I.7721.3.6.2024.AS w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. F. i K. F. (zwanych dalej też: stroną, skarżącymi, inwestorem), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej też: Wojewoda) z dnia 17 grudnia 2024 r., nr IN.I.77.21.3.6.2024.AS, uchylająca decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 31 października 2024 r., nr BA.033.128.2023, (dalej także: Starosta) umarzającą postępowanie w sprawie wniosku A. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 24 czerwca 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej K. F. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym Przytoczoną powyżej decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił stronie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a obręb [...]. Pismem z dnia 4 marca 2022 r. A. S. - właściciel nieruchomości oznaczonej nr b sąsiadującej z terenem ww. inwestycji (zwany dalej też: wnioskodawcą), wystąpił do Starosty o udzielenie informacji, czy jego poprzednik prawny był stroną postępowania o wydanie ww. pozwolenia na budowę oraz czy inwestor na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę i wydania decyzji posiadał dostęp do drogi publicznej, a jeśli tak to o wskazanie jak we wniosku określił ten dostęp, a także w jaki sposób jego działka była i jest nadal skomunikowana z drogą publiczną. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 15 marca 2022 r. (na piśmie błędnie określono rok jako 2021) Starosta poinformował wnioskodawcę, że stroną o wydanie wskazanego pozwolenia na budowę byli inwestorzy, którzy we wniosku o pozwolenie wykazali dostęp do drogi publicznej, a wg ewidencji gruntów i budynków droga wewnętrzna jest wskazana dla poszczególnych działek, a także na mapie dla celów projektowych. Pismo to doręczono wnioskodawcy do rąk dorosłego domownika w dniu 21 marca 2022 r. Wnioskiem z dnia 18 maja 2022 r. (wpływ do organu 23 maja 2023 r.) A. S. wystąpił do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę. Określając podstawy wznowienia wskazał, że zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., przy czym w istotnym dla sprawy zakresie bez zmian normatywnych mających w niej zastosowanie regulacji prawnych), dalej: k.p.a., gdyż inwestor nie posiadał i nie posiada nadal prawa do dysponowania i korzystania z "drogi wewnętrznej" stanowiącej działkę nr b oraz z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż inwestor złożył fałszywe oświadczenie o rzekomym posiadaniu dostępu do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia 18 października 2023 r., Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienie, wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie organu wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., Wojewoda uchylił to postanowienie Starosty i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi przesłankę dopuszczalności wznowienia niemniej jednak uwzględniając to, że wniosek o wznowienie został oparty na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. dla ustalenia, czy został zachowany termin z art. 148 § 1 k.p.a. należało ustalić kiedy wnioskodawca dowiedział się o wykazanym dostępie do drogi publicznej przez działkę nr b. Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do której to przesłanki zastosowanie ma art. 148 § 2 a nie art. 148 § 1 k.p.a., który Starosta zastosował. Termin do złożenia wniosku o wznowienie inaczej jest liczony, gdy podstawą ma być przesłanka niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, a inaczej gdy mowa o pozostałych przesłankach wznowienia. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca wiedział o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie dłuższym niż wskazuje art. 148 § 2 k.p.a., który to odnosi się do przesłanki z pkt 4. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika od jakiego momentu liczony był termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W toku dalszego postępowania Starosta zgromadził dodatkowe dokumenty i dowody w sprawie, w tym m. in. kopię dokumentacji z postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w K. z wniosku I. F. o ustanowienie drogi koniecznej (sygn. akt [...]). Pismem z dnia 5 marca 2024 r. wnioskodawca złożył natomiast wyjaśnienia dotyczące zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2, jak i pkt 4 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia 31 października 2024 r., nr BA.033.128.2023, Starosta umorzył postępowanie z wniosku A. S. o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 24 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu, dokonując analizy zgromadzonych dowodów uznał, że ustalenia poczynione w toku postępowania wskazują, iż okoliczności faktycznie na których oparty został wniosek o wznowienie postępowania nie zaistniały. Tym samym żądanie wnioskodawcy jest bezprzedmiotowe i jako takie postępowanie należy umorzyć. Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi dokonanie w sprawie błędnych ustaleń. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż przesłanki wznowienia postępowania zaistniały, jednak z przyczyn merytorycznych – a to istnienia dojazdu do działki a, postępowanie umorzono. Podniósł, że organ w sposób wybiórczy przytoczył treść jego wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 5 marca 2024 r. , a w kwestii spornego dostępu do drogi wywiódł, że bezpodstawne jest stanowisko organu co do wskazania przez wnioskodawcę, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wniosku o wznowienie nie istnieją. Zaznaczył, że organ nie badał okoliczności braku złożenia przez inwestora oświadczenia o dostępie do drogi publicznej, którego ten nie posiada do dnia dzisiejszego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda - wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r., nr IN.I.7721.3.6.2024.AS - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego, jako jednego z postępowań nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznych. Wskazał, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie i brak wskazania ustawowych przesłanek wznowienia powinien skutkować wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym natomiast wypadku organ zobligowany jest podjąć postępowanie postanowieniem o wznowieniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które otwiera drogę do tak zwanego "właściwego postępowania" co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie nie zamyka jednak ostatecznie kwestii oceny zachowania terminu do wznowienia postępowania. Organ także po wznowieniu postępowania, ma obowiązek z urzędu weryfikować, czy termin określony w art. 148 k.p.a został zachowany. Zaznaczył przy tym, że jeżeli dostrzeże uchybienie terminu z art. 148 § 1 k.p.a., wówczas powinien takie postępowanie umorzyć. Dokonując oceny w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania objętego wnioskiem o wznowienie był jedynie inwestor, a organ pierwszej instancji błędnie zaniechał wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku braku podstaw do odmowy wznowienia postępowania właściwy organ administracji zobligowany jest podjąć postępowanie postanowieniem o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które otwiera drogę do zbadania przyczyn wznowienia i roztryśnięcia istoty sprawy. Ten etap kończy się wydaniem jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a. Dopuszczalne jest też umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przy czym pamiętać należy o precyzyjnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym okoliczności, na których organ oparł się wydając taką decyzję. W badanej sprawie, jak uznał Wojwoda, skoro wnioskodawca wskazał jako przesłankę do wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. powinnością organu jest zbadanie jej wystąpienia nie tylko poprzez odniesienie się do treści pisma skarżącego, lecz również w oparciu o inne ustalenia. Przesłanka określona w pkt 1, jak wskazuje wnioskodawca odnosi się do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i korzystania z terenu działki nr b. Zdaniem Wojewody powyższe należy dokładnie wyjaśnić poprzez ustalenie czy i jakie oświadczenia w postępowaniu zostały złożone przez inwestora, a tych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje. Nadto należy dokonać oceny zaistnienia przesłanki opisanej w pkt 2 co wymaga wyjaśnienia, czy na etapie pierwotnego postępowania doszło do popełnienia przestępstwa. Wniosek skarżącego z dnia 18 maja 2022 r. takich informacji nie zawiera, a powyższe braki w ustaleniach wykraczają swoim zakresem poza granice postępowania uzupełniającego możliwego do przeprowadzenia na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przez co nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, organ odwoławczy dostrzegł, że zaskarżona decyzja została doręczona właścicielce nieruchomości oznaczonej nr a z pominięciem osoby inwestora. Uznał, że co prawda właścicielka nieruchomości I. F., jak i inwestor K. F. reprezentowani są przez tego samego pełnomocnika, jednakże oboje są stronami postępowania wznowieniowego i decyzja powinna być im doręczona. To samo dotyczy pozostałej korespondencji kierowanej do stron. Jak wynika natomiast z analizy akt sprawy inwestora pominięto również przy zawiadomieniu z dnia 2 września 2024 r. W ocenie Wojewody Opolskiego pominięcie inwestora przy wydaniu decyzji oznacza, że nie uczestniczył on w całym postępowaniu, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Od powyższej decyzji odwoławczej I. F. i K. F. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którym sformułowali zarzuty naruszenia: - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za ostateczną, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona K. F., a co za tym idzie nie otworzył się termin do wniesienia odwołania przez K. F.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy pisemnego oświadczenia wnioskodawcy A. S z dnia 5 marca 2024 r., z którego wynika, że wnioskodawca nigdy nie powziął informacji o złożeniu oświadczenia przez inwestora o dostępie do drogi publicznej, jak również wnioskodawca z pisma Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 17 stycznia 2022 r. skierowanym do Sądu Rejonowego w K. dowiedział się, że w aktach sprawy dotyczącej udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr a nie znajduje się oświadczenie o dostępie do drogi publicznej; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił sprawę i w związku z tym brak było przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wywodzili, że skoro jednej ze stron postępowania organ nie doręczył decyzji, to dopóki czynności tej nie dokona decyzja nie uzyska waloru ostateczności. Decyzja staje się bowiem ostateczna z chwilą upływu terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania. W ocenie skarżących Wojewoda błędnie uznał, że zaskarżona decyzja jest ostateczna, bowiem od decyzji organu pierwszej instancji będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania przez K. F. po doręczeniu mu decyzji. Podnieśli nadto, że jeśli żaden z faktów nie wskazuje na to, aby decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, nie sposób wymagać od organu, aby przejmował na siebie obowiązki organów ścigania i badał czy do przestępstwa doszło. W ich ocenie w realiach tej sprawy nie ma – jak to określili – "choćby cienia" dowodu wskazującego na popełnienie przestępstwa i w takiej sytuacji nakazywanie organowi pierwszej instancji aby ustalał, czy do przestępstwa doszło należy uznać za całkowicie bezzasadne. Równocześnie podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda traktuje wniosek A. S. tak jakby był on oparty na dwóch różnych podstawach faktycznych, z których jedna dotyczy przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (fałszywy dowód), a druga dotyczy przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji w wyniku przestępstwa). Tymczasem wniosek opiera się na jednej, podstawie faktycznej, tj. rzekomym fałszywym oświadczeniu inwestora o dostępie do drogi publicznej. Tym samym – jak skonstatował autor sprzeciwu – jeżeli zatem, ani z wniosku, ani z innych dowodów nie wynika, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, to obligowanie organu do ustalania czy doszło do popełnienia przestępstwa jest całkowicie bezpodstawne. W ocenie pełnomocnika Wojewoda całkowicie pomija treść pisma A. S. z dnia 5 marca 2024 r., w którym ten wprost wskazuje, że nigdy nie powziął informacji o tym, że inwestor złożył oświadczenie o dostępie do drogi publicznej oraz, że w toku postępowania o ustanowienie drogi koniecznej Starosta poinformował Sąd Rejonowy w K., że w aktach sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr a nie znajduje się oświadczenie o dostępie do drogi publicznej. Zaznaczył przy tym autor sprzeciwu, że sam wnioskodawca potwierdził zatem, iż żadne oświadczenia o dostępie do drogi publicznej nie były składane w toku pierwotnego postępowania. Fakt nieistnienia oświadczenia inwestora o dostępie do drogi publicznej jest niewątpliwy - wynika on ze zgodnych twierdzeń stron i organu pierwszej instancji. W tej sytuacji – jak uznał – obligowanie organu pierwszej instancji do ustalania jakie oświadczenia były składane w toku pierwotnego postępowania jest całkowicie niecelowe i bezpodstawne. Równocześnie wskazał, że wniosek o wznowienie opiera się na twierdzeniu, że inwestor złożył fałszywe oświadczenie o dostępie do drogi publicznej, a żaden przepis prawa nie wymaga składania takiego oświadczenia. Jego zdaniem w sprawie niewątpliwe jest zarówno to, że "inwestor nie składał oświadczenia o dostępie do drogi publicznej, jak również to, że Prawo budowlane nie wymaga składania takiego oświadczenia". W tych okolicznościach podniósł, że nakazywanie organowi pierwszej instancji poszukiwania oświadczenia, które zgodnie z twierdzeniami stron nie istnieje, a ponadto nie było wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, należy uznać za całkowicie niezasadne. Skarżący zauważyli przy tym samym, że wniosek o wznowienie postępowania opiera się na błędnym założeniu, że obligatoryjnym elementem projektu budowlanego jest oświadczenie inwestora o posiadanym dostępie do drogi publicznej. Wskazali, że organ pierwszej instancji wyjaśnił sprawę całościowo. Potwierdzone zostało to, że okoliczność faktyczna, na której oparto wniosek o wznowienie postępowania nigdy nie miała miejsca, a co za tym idzie wniosek okazał się bezprzedmiotowy. Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal k.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., podlegała ona zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, który w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podkreślenia wymaga, że kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie jednak z art. art. 134 § 1 p.p.s.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. dokonując oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, Sąd, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić również trzeba, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będzie znajdował zastosowanie wówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. brak jest bowiem podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnić także należy, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W żadnym razie zatem postępowanie odwoławcze nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że motywy rozstrzygnięcia przedstawione w zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Uznając dopuszczalność jego zastosowania Sąd miał na uwadze, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w trybie wznowienia. Zainicjowane zostało wnioskiem wskazującym jako przyczynę wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Stosownie też do tego wyjaśnić przyjdzie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jego celem jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania i następnie – w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Stosownie art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydanie na podstawie art. 151 k.p.a. decyzji kończącej wznowione postępowanie możliwe jest zatem w razie dopuszczalności wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do wystąpienia przyczyn wznowienia, w tym również tych, które organ może badać z urzędu. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Najpierw organ bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę, czy wskazane zostały podstawy wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 k.p.a. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ wydaje na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi ono podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sytuacji z kolei, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i z przyczyn przedmiotowych. Istotna jednak jest w tym przypadku oczywistość takich okoliczności. Przyjąć bowiem należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień zwłaszcza w zakresie legitymacji do wystąpienia o wznowienie postępowania. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na uchybienie terminu do złożenia tego wniosku lub nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty, tj. nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy okoliczności faktycznych istotnych do dokonania oceny w tym zakresie. Uznać przy tym należy, że w przypadku braku legitymacji wnioskodawcy taki przypadek zaistnieje w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, organ powinien wznowić postępowanie i w toku wznowionego postępowaniu ustalić czy wniosek o wznowienie został złożony przez stronę. Jeżeli też po wznowieniu, w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podzielić należy pogląd, że o ile ciężar wskazania podstawy wznowienia jak i spełnienia warunków formalnych do wznowienia postępowania, spoczywa na stronie domagającej się wznowienia, to nie zwalnia to organu od obowiązku należytego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Jeśli zatem we wniosku o wznowienie postępowania brakowało argumentacji organ właściwy do rozpoznania wniosku powinien w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w wymaganym zakresie. Zgodzić się też należy z tym, że brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, automatycznie nie przesądza o braku możliwości uznania, iż posiada on interes prawny do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wprawdzie co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania rozstrzygnięcia przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału, mimo że wprost nie wyartykułowała tej przesłanki we wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1512/20 i powołane tam orzecznictwo; orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że pierwszym etapem postępowania w sprawie wznowienia jest ocena dopuszczalności zastosowania tego trybu. Wszystkie okoliczności istotne dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania powinny zostać wyjaśnione przez organ uprawniony do rozpoznania wniosku. O ile też uprawnione jest prowadzenie czynności wyjaśniających w tym zakresie przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia, to w przypadku, gdy brak spełnienia tych warunków nie jest oczywisty powinno to nastąpić po wszczęciu postępowania, które następuje w drodze postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Podsumowując powyższy wywód podkreślić też należy, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna tego postępowania. Podzielić należy pogląd, że w sprawach dotyczących wznowienia nie stosuje się normy zawartej w art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero też z tą datą aktualizuje się obowiązek organu powiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Wprawdzie czynności organu podejmowane pomiędzy złożeniem podania przez stronę a wydaniem postanowienia mają na celu rozpoznanie złożonego podania, ale mają one charakter pozaprocesowy, wewnętrzny – nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Postępowanie jest zawsze wznawiane postanowieniem właściwego organu. Wniosek strony jest zatem impulsem dla organu do podjęcia czynności wstępnych, mających charakter pozaprocesowy, których celem będzie zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 194/24). Dopiero też formalne wszczęcie postępowania uprawnia organ do jego umorzenia w przypadku ustalenia, że jest ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje natomiast wtedy, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co w przypadku trybu wznowienia postępowania oznacza brak podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe i odnosząc przedstawione poglądy do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego co do tego, że nieprawidłowe było zaniechanie przez organ pierwszej instancji wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, jak i co do wyjaśnienia podstaw faktycznych zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie jest wyczerpujące, niemniej jednak zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy zaskarżona decyzji jest prawidłowa. Niewątpliwie bowiem umarzając postępowanie organ pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwości te nie mogły być przy tym usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dostrzec trzeba, że słusznie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne i na zakres podmiotowy postępowania o wydanie pozwolenia na budowę objętego wnioskiem o wznowienie, jak również na nieprawidłowe dokonanie przez organ pierwszej instancji, w wydanej przez niego decyzji, oceny merytorycznej sprowadzającej się do stwierdzenia braku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania, czym organ ten uzasadnił umorzenie postępowania. W tym kontekście dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zauważyć przyjdzie, że z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało aby dokonał on oceny co do przymiotu wnioskodawcy jako strony postępowania oraz co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Uznać wobec tego należy, że w sprawie nie została dokonana ocena formalna wniosku o wznowienie, w tym po wszczęciu postępowania. Kwestia legitymacji wnioskodawcy wymagała natomiast wyjaśnienia, a to z uwagi na zakres podmiotowy postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. Z akt administracyjnych wynika też, że przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji były okoliczności związane z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Przede wszystkim jednak stwierdzić trzeba, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie zostało ono formalnie wszczęte w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z tej samej przyczyny za niedopuszczalne uznać należało dokonanie przez organ pierwszej instancji oceny merytorycznej co do zaistnienia przesłanek wznowienia. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. ocena taka mogła być bowiem dokonana dopiero po wznowieniu postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie, że nie zaistniały przyczyny wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzeniem. Stąd za pozbawione podstaw prawnych uznać należy umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego wobec ustalenia, że nie istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające wskazane we wniosku podstawy wznowienia postępowania. Zaznaczyć trzeba, że organ może umorzyć prowadzone postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 k.p.a. tylko wówczas, gdy wskutek błędnych ustaleń wznowi postępowanie w sprawie pomimo, iż w rzeczywistości winien był wznowienia takiego odmówić z uwagi na wystąpienie przedmiotowych lub podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia , czy też z uwagi na nie zachowanie terminu do wniesienia podania. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uchylił więc decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja ta kończyła bowiem postępowanie wznowieniowe, które w sprawie nie zostało prawnie wszczęte. Słusznie przy tym organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja ta nie został doręczona jednej ze stron postępowania, co w ocenie Sądu uznać należy za naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do zarzutów skargi wyjaśnić przy tym trzeba, że brak doręczenia decyzji jednej ze stron nie mógł skutkować wstrzymaniem biegu terminu do wniesienia odwołania. Wydanie decyzji i doręczenie jej którejkolwiek ze stron powoduje, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Tym samym otwiera się termin do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzja została doręczona. Strona pozbawiona udziału w postępowaniu również może w tym terminie wnieść odwołanie, lub po jego upływie domagać się z tego powodu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu wszystkie wskazane powyżej wadliwości stanowiły o istnym naruszeniu prawa to jest art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nie mogły być one przy tym usunięte w postępowaniu odwoławczym, a to wobec braku formalnego wznowienia postępowania w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Uznać tym samym należało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że wskazane powyżej nieprawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczyły okoliczności istotnych dla wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy w tym trybie. Nie mogły zostać ustalone w trybie odwoławczym, gdyż wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie i dotyczyły okoliczności, które w ogóle nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Kolegium nie mogło rozpoznać sprawy z naruszeniem kompetencji tego organu oraz zasady dwuinstancyjności. Dostrzegając, że sprawa w pierwszej instancji nie została rozpoznana w całości zobowiązane było wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie takiej decyzji czyniło zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania oraz ustalonej w art. 6 K.p.a. zasadzie praworządności. W ocenie Sądu nie naruszało również wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 16 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie zaskarżona decyzja nie została wyczerpująco uzasadniona, niemniej jednak przedstawiona przez organ argumentacja wskazuje, że celem podjętego rozstrzygnięcia jest prawidłowe załatwienie sprawy, na podstawie wszechstronnie wyjaśnionych okoliczności faktycznych, z zapewnieniem ochrony interesów wszystkich stron postępowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.