II OSK 1512/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1057/19 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. B. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca Z. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1057/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB) decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej: p.b.) odstąpił od nałożenia na A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma [...], obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. Roboty będące przedmiotem zgłoszenia polegały na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej [...] przy ul. D. w K. na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Z.B. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją WINB nr [...] wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. WINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., uznając, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB. Zdaniem GINB skarżący nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Nie wykazał on własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ nadzoru budowlanego do wznowienia postępowania na jego wniosek. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1057/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.B. na ww. postanowienie GINB. Sąd I instancji wyjaśnił, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona postępowania, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz posiada interes prawny w tej sprawie. Konieczność zbadania interesu prawnego osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, nakłada z kolei na osobę wnioskującą prawny obowiązek jednoznacznego wykazania, że interes prawny jej przysługuje. W tym zakresie obowiązek spoczywa na osobie wnioskującej, a nie na organie administracji. Skarżący ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w skardze nie wskazał okoliczności faktycznych oraz przepisu prawa, które przemawiałyby za uznaniem, że przysługuje mu interes prawny we wznowieniu postępowania. Skarżący koncentrował się wyłącznie na analizie merytorycznych przesłanek wznowienia, pomijając omówioną wyżej kwestię wstępną: posiadanie przymiotu strony. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był uznany za stronę postępowania nadzorczego, w którym została wydana decyzja PINB. Tak samo skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją WINB z [...] kwietnia 2014 r. Skarżący pominął również fakt, że WINB już postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r. przesądził, że skarżący nie ma interesu prawnego uzasadniającego mu kwestionowania decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w K. przy ul. T. [...], a dodatkowo zgodnie z księgą wieczystą nr [...] posiada udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Kwestionowana decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2014 r. dotyczy przebudowy sieci cieplnej przechodzącej m.in. przez działkę nr ewid. [...], która jedynie graniczy z działką nr ewid. [...], na której położony jest budynek mieszkalny z lokalem skarżącego. W związku z tym należy przyjąć, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość musi być zbadany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą zarząd nieruchomością wspólną sprawuje wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali. Z tych powodów organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie zasadnie przyjęły, że skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ nadzoru budowlanego do wznowienia postępowania na jego wniosek. W skardze kasacyjnej Z.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 19 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 - 209 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. z tej tylko przyczyny, że zarząd nieruchomością wspólną (nieruchomość zabudowana budynkiem przy ul. T. [...] w K., księga wieczysta nr [...], księga wieczysta nr [...]) sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali, podczas gdy w budynku przy ul. T. [...] w K. zostało wyodrębnionych sześć lokali mieszkalnych, z czego jeden jest własnością A.B. (żony skarżącego kasacyjnie), zaś pozostałe stanowią współwłasność A. i Z. B., w związku z czym zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, co oznacza odesłanie do art. 199 - 209 k.c. oraz art. 611 - 616 k.p.c., a zatem zarząd ww. nieruchomością wspólną sprawują Z.B. i A. B. w oparciu o ww. przepisu k.c. i k.p.c., a nie Wspólnota Mieszkaniowa na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, co w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie we wznowieniu przedmiotowego postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 13a Prawa energetycznego w związku z art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego w związku z art. 9 ust. 7 i 8 Prawa energetycznego w związku z § 1 - § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych z dnia 15 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 92), w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na niewskazanie okoliczności faktycznych oraz przepisu prawa, które przemawiałyby za uznaniem, że skarżącemu przysługuje interes prawny we wznowieniu postępowania, podczas gdy w dotychczasowym toku postępowania zostało przez skarżącego kasacyjnie wykazane, iż pierwotne położenie ciepłociągu na sąsiedniej działce nr [...] umożliwiało podłączenie do niego budynku przy ul. T. [...] w K., natomiast jego przeniesienie może w przyszłości powodować trudności z przyłączeniem do sieci cieplnej, w związku z czym interes prawny po stronie skarżącego w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego do postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynikał z konieczności weryfikacji, czy budynek skarżącego kasacyjnie przy ul. T. [...] w K. na skutek przeniesienia ciepłociągu przez inwestora z działki nr [...] graniczącej z zabudowaną działką skarżącego kasacyjnie, zostanie całkowicie pozbawiony możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej, czy też nie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 174 zdanie 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi oraz zaakceptowanie przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego i ustalonego przez ww. organ stanu faktycznego w sytuacji, w której stan faktyczny został przez ww. organ ustalony z pominięciem przeprowadzenia analizy właściwych przepisów Prawa energetycznego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych z dnia 15 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 92), które statuowały po stronie skarżącego kasacyjnie interes prawny w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego, z uwagi na konieczność ustalenia, czy budynek skarżącego kasacyjnie przy ul. T. [...] w K. na skutek przeniesienia ciepłociągu przez inwestora został pozbawiony możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej, czy też nie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 50 - 51 p.b. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi będące wynikiem akceptacji stanowiska GINB, zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 - 51 p.b., nakazem określonego zachowania się skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają jakiekolwiek obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela nieruchomości, na której nie wykonywano robót budowlanych, podczas, gdy krąg stron w sprawach rozpoznawanych w trybie art. 50 - 51 p.b. ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., które pozwala innym podmiotom, w tym również podmiotom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, na udział w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 50 - 51 p.b. po wykazania interesu prawnego dającego status strony w tego rodzaju sprawach; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 147 zdanie 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi będące wynikiem pominięcia, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, a odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu i kwestia ta winna być przez ten organ należycie rozważona. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wszystkie z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, koncentrują się na próbie zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który podzielił argumentację organów administracji, iż za wydaniem postępowania o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją WINB nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. przemawiała okoliczność braku interesu prawnego po stronie osoby wnoszącej podanie o wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony, brak zdolności procesowej), jak i z przyczyn przedmiotowych (np. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, niewskazanie żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.). Kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy bowiem tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15; z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2411/15; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10; http://orzeczenia.nsa,gov.pl). W sytuacji gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, organ powinien wznowić postępowanie i w toku wznowionego postępowaniu ustalić czy wniosek o wznowienie został złożony przez stronę. Jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09). W niniejszym postępowaniu organy, a za nimi Sąd I instancji uznały, że skarżący kasacyjnie nie legitymuje się interesem prawnym, jedynie na pobieżnej analizie akt sprawy. Wskazana w uzasadnieniu zasakrżonego wyroku okolicznośc, iż ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze Z.B. nie wskazał okoliczności faktycznych oraz przepisu prawa, ktore przemawiałyby za uznaniem, że przysługuje mu interes prawny we wznowieniu postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalała na przesądzenie, że interes taki mu nie przysługuje. Wprawdzie ciężar wskazania podstawy wznowienia jak i spełnienia warunków formalnych do wznowienia postępowania, spoczywa na stronie domagającej się wznowienia , nie zwalnia to jednak oganu od obowiązku należytego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Zatem skoro we wniosku o wznowienie postępowania brakowało argumentacji dotyczącej interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, organy powinny w pierwszej kolejności wezwać skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. Błędne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż brak udziału skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją WINB nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., automatycznie przesądza o braku możliwości uznania, iż posiada on interes prawny do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wprawdzie co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania rozstrzygnięcia przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału, mimo iż wprost nie wyartykułowała tej przesłanki we wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczności te będzie zobowiązany zbadać organ administracji publicznej, w toku ponownego rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Orzekł o uchyleniu zaksarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia WINB z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 76/2019. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.