I SA/Op 600/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na pismo Wójta Gminy [...]. z dnia 11 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia postanawia: odrzucić skargę Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2015 r. A. K. wniosła skargę na pismo Wójta Gminy [...] (dalej też "organ") z dnia 11 września 2015 r. nr [...] informujące stronę o umorzeniu kwoty 1612, 82 zł należnej Gminie [...] z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego pierwotnie skarżącej na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt [...], który został następnie zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zarzucając brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, a w przypadku przyjęcia przez Sąd skargi do rozpoznania o jej oddalenie jako bezzasadnej. Z urzędu Sądowi jest wiadomym, że prawomocnym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Op 6/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wydania aktu administracyjnego zmierzającego do wyegzekwowania należności publicznej. Należnością tą była kwota 1612, 82 zł przysługująca Gminie [...] w konsekwencji orzeczeń Sądu Rejonowego w [...] w powołanej wyżej sprawie [...] i Sądu Okręgowego w [...] w sprawie sygn. akt [...] (por. akta I SAB/Op 6/15). Na podstawie załączonych dokumentów Sąd orzekający ustalił następujący stan faktyczny: A. K. była zatrudniona w A w [...] od dnia 1 stycznia 2000 r., ostatnio na stanowisku głównego specjalisty. W dniu 31 grudnia 2007 r. zakład pracy wypowiedział jej warunki pracy i płacy za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia w części dotyczącej stanowiska głównego specjalisty i zaproponował po upływie okresu wypowiedzenia stanowisko specjalisty za odpowiednim wynagrodzeniem. Skarżąca odwołała się od tego wypowiedzenia zmieniającego i wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] "oddalił roszczenie o przywrócenie do pracy" a jednocześnie "zasądził od strony pozwanej na rzecz pracownika kwotę 7292, 88 zł. tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem wypowiedzenie warunków pracy". Pomimo tego orzeczenia skarżąca pozostając w sporze z pracodawcą co do rozwiązania stosunku pracy pozwem z dnia 23 czerwca 2008 r. wystąpiła o przywrócenie do pracy. Po rozpoznaniu sprawy Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt [...] zasądził od zakładu pracy na rzecz pracownicy kwotę 7292, 88 zł. a oddalił powództwo w zakresie przywrócenia do pracy. Jednocześnie Sąd I instancji nadał wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty 1317 zł. Skarżąca wystąpiła do komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wnioskiem z dnia 18 czerwca 2010 r. o wyegzekwowanie kwoty 1317 zł. co też nastąpiło, przy czym komornik pobrał od pracodawcy należność główną wraz z kosztami egzekucji na łączną kwotę 1612, 82 zł. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt [...] zmieniono wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że uchylono pkt I,II i V nakazując pracodawcy dopuszczenie pracownicy do pracy na warunkach wypowiedzenia zmieniającego z dnia 31 grudnia 2007 r. a odrzucono apelację strony w zakresie zasądzenia wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy. Konsekwencją rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w [...] był brak podstaw do wyegzekwowania przez stronę od pracodawcy kwoty 1317 zł. objętej rygorem natychmiastowej wykonalności. Dlatego A w [...] wniósł powództwo przeciwko A. K. o zwrot nienależnego świadczenia. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. Sąd Rejonowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] odrzucił pozew stwierdzając brak legitymacji procesowej czynnej powoda, uznając, że legitymację taką ma Gmina [...] a nie jednostka organizacyjna, A w [...]. Kolejnym pozwem w sprawie o sygn.akt [...] Sądu Rejonowego w [...] A. K. domagała się od pracodawcy zapłaty wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy i powództwo to uwzględniono wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. do kwoty 47905,79 zł. Na skutek apelacji pracodawcy Sąd Okręgowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] w dniu 29 listopada 2012 r. oddalił apelację a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt [...] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Najwyższy uznając, że w sprawie nie występuje zagadnienie prawne wymagające rozpoznania skargi kasacyjnej, podkreślił, że strona pozwana wypowiedziała powódce nie stosunek pracy a jego warunki a następnie błędnie uznając, że doszło do ustania stosunku pracy wobec odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków wydała jej świadectwo pracy (por. akta spraw Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...],[...],[...]). Następnie pozwem z dnia 12 maja 2015 r. Gmina [...] wystąpiła z powództwem przeciwko A. K. o zapłatę kwoty 1612,82 zł. podnosząc, że jest to nienależnie wyegzekwowane świadczenie pracownicze wraz z kosztami egzekucji. Wobec wniosku A. K. o umorzenie tej kwoty, zgłoszonego dnia 31 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 11 września 2015 r., w oparciu o § 4 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg dotyczących należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny "umorzył A. K. kwotę 1612, 82 zł. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt [...]". Wobec powyższego Gmina [...] cofnęła pozew i postanowieniem z dnia 2 października 2015r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] umorzył postępowanie. (por. akta Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]). Pismem z dnia 8 października 2015 r. A. K. wezwała Gminę [...] do załatwienia wniosku o umorzenie należności publicznoprawnej i określiła je mianem "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. Przyznając prawo do sądu konstytucja wskazuje jednocześnie, że sprawa powinna być rozpatrzona przez właściwy sąd. Z art. 177 Konstytucji wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Dla oceny, który sąd jest właściwy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma art. 184 Konstytucji zgodnie, z którym Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolkę działalności administracji publicznej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu. Rozpoznanie sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego rodziłoby nieważność postępowania sądowego (por. art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 P.p.s.a). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednak przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi w związku z zakresem jego kognicji. Na podstawie art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art.3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Po tych uwagach odnoszących się do kognicji Sądu należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ zobowiązany był do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 do 4a P.p.s.a. Skarżąca powołuje się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm.) dalej też u.f.p. Jest prawdą, że przepisy ustawy miały w sprawie zastosowanie o tyle, że Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych podjęła 24 czerwca 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu udzielania ulg dotyczących należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu do tego uprawnionego (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...]). W szczególności zgodnie z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 56 ust 1 u.f.p. należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. 2. W przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, należności, o których mowa w ust. 1, mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych. Na podstawie art. 57 u.f.p. na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.f.p. do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w art. 55, są uprawnieni: 1) minister właściwy do spraw Skarbu Państwa - w odniesieniu do należności Skarbu Państwa wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy; 2) kierownik państwowej jednostki budżetowej - w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40.000 zł; 3) dysponent państwowego funduszu celowego - w odniesieniu do należności tego funduszu; 4) dysponent części budżetowej - w pozostałych przypadkach. 2. Umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. 3. W przypadkach, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, umorzenie należności następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli. 4. Przepisy ust. 1-3 oraz art. 55-57 stosuje się odpowiednio do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat odsetek od tych należności oraz do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat innych należności ubocznych. 5. Przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. 6. Dysponent części budżetowej lub dysponent państwowego funduszu celowego może wyrazić zgodę na niedochodzenie należności budżetu państwa z tytułu umowy cywilnoprawnej, której kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. Wreszcie zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. 4. Do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z cyt. uchwały Rady Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2010 r. wynika, że należność pieniężna mająca charakter cywilnoprawny może być umorzona w całości lub w części jeśli spełnione są przesłanki z § 2 ust. 1 uchwały a organem uprawnionym do umorzenia należności mających taki charakter a przypadających Gminie [...] lub jednostkom organizacyjnym Gminy [...] jest Wójt Gminy [...] (§ 4 uchwały). Zgodnie z § 6 uchwały umorzenie należności w całości lub w części następuje w formie pisemnej. Według poglądów orzecznictwa rozdział V Działu I ustawy o finansach publicznych zatytułowany "Zasady gospodarowania środkami publicznymi" normuje w art. od 55 do 59 i w art. 64, na zasadzie odstępstwa od reguły zawartej w art. 42 ust. 5 ustawy możliwość i zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących jednostkom sektora finansów publicznych o charakterze cywilnoprawnym, jak i publicznoprawnym. Instytucja ulg w spłacie należności przysługujących także jednostkom samorządu terytorialnego nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz instytucją prawa finansowego i to także w zakresie w jakim dotyczy należności cywilnoprawnych. To, że w art. 58 i 59 ustawy uregulowano sposób postępowania właściwego organu administracji rządowej lub samorządowej w zakresie umarzania należności o charakterze cywilnoprawnym oraz, że formą udzielania ulgi jest forma pisemna, na podstawie przepisów prawa cywilnego oznacza wprost, że podjęte przez właściwy organ pozytywne dla strony czynności (postanowienia, oświadczenia) nie mają charakteru decyzji w rozumieniu K.p.a. lub Ordynacji podatkowej i zostają uzewnętrznione przez umowę między organem a dłużnikiem albo w formie jednostronnego oświadczenia woli organu, doręczanego dłużnikowi i załatwiającego jego wniosek. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 941/14 opubl. w CBOSA na stronach NSA www.orzeczenia.nsa.qov.pl tak jak niżej podane dalsze orzeczenia). Warto zwrócić uwagę na te poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które wskazują, że umorzenie należności cywilnoprawnych w oparciu o uchwały rady gminy, wydane na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wyłącza podjęcie jakiegokolwiek aktu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 do 4a P.p.s.a. W postanowieniu z dnia 16 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II GZ 210/13 wprost przyjął, że organ Gminy nie ma umocowania do podjęcia jakiegokolwiek aktu w przedmiocie umorzenia należności wynikających ze stosunku cywilnoprawnego (tam: należności czynszowych) o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 do 4a P.p.s.a., dlatego zaskarżona bezczynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Także w doktrynie przyjęto brak podstaw do wydania aktu administracyjnego przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych. Realizacja kompetencji organu Gminy o jakich stanowi art. 58 i 59 ustawy o finansach publicznych następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera postać oświadczenia woli i takie umorzenie należności cywilnoprawnej odpowiada w terminologii prawa cywilnego zwolnieniu dłużnika z długu. Zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego zwolnienie dłużnika z długu przez wierzyciela odnosi skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania tylko wtedy, gdy dłużnik zwolnienie przyjmuje. Zatem zwolnienie z długu ma charakter umowny ale w przypadku wniosku o umorzenie należności następuje na wniosek dłużnika i skutkuje także wygaśnięciem zobowiązania bo obejmuje oświadczenie woli obu stron. Dłużnik wyraża wolę we wniosku a organ w oświadczeniu załatwiającym pozytywnie wniosek. (por. komentarz do ustawy o finansach publicznych pod red. W. Misiąga Wyd. C.H. Beck W-wa 2015 r. str. 236-243. Reasumując należy zważyć, że Wójt Gminy [...] jako organ administracji publicznej nie miał prawnego obowiązku wydania aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 do 4a P.p.s.a. i zaskarżone pismo z dnia 11 września 2015 r. takim aktem nie jest. Zwolnienie z długu w wyniku wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych Gminy nie podlega kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Dla porządku należy wskazać, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 58 § 4 P.p.s.a., gdyż wcześniej Sąd powszechny nie wydał postanowienia o uznaniu się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Dlatego należało orzec jak w sentencji.