I SA/Op 667/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. G., T. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lipca 2025 r., nr 71/II/2025 w przedmiocie zalegalizowania i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich z dnia 8 maja 2025 r., nr 41/2025, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących (solidarnie) kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. G. i T. G. (dalej jako: "skarżącymi"), reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata I. Z., zaskarżyli decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "OWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 2 lipca 2025 r., nr 71/II/2025, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 8 maja 2025 r., nr 41/2025, legalizującą i zatwierdzającą J. P. (dalej też jako: "inwestor") projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, udzielający pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr a w S. przy ul. [...], w związku ze spełnieniem wymagań zawartych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej jak również nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt administracyjnych. Starosta S. decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku J. P., udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany obejmujący przebudowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr a w S. przy ul. [...]. Na podstawie udzielonego zezwolenia, w marcu i kwietniu 2022 r., były prowadzone roboty budowalne, których legalność została następnie zakwestionowana przez organy nadzoru budowlanego. W dniu 18 listopada 2022 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku garażowo-gospodarczego położonego w S. przy ul. [...], działka nr a, realizowanego na podstawie ostatecznej ww. decyzji Starosty S. z dnia 3 grudnia 2020 r. w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Początkowo prowadził postępowanie w tzw. trybie naprawczym. Przebieg tego postępowania i dokonane w jego trakcie ustalenia zostały szczegółowo opisane w części historycznej zaskarżonej decyzji OWINB z dnia 2 lipca 2025 r. Z ustaleń tych wynika m.in., że objęty ww. pozwoleniem Starosty S. z dnia 3 grudnia 2020 r. budynek garażowo-gospodarczy, położony na działce nr a w S. przy ul. [...], był pierwotnie usytuowany w granicy z działką nr b oraz w odległości 0,48 m od granicy z dz. nr c (działka skarżących). Inwestor prowadził w marcu i kwietniu 2022 r. roboty, których zakres polegał na całkowitej rozbiórce (wyburzeniu) istniejącego budynku łącznie z jego fundamentami, co było niezgodne z zatwierdzonym projektem, ponieważ fundamenty i niektóre ściany powinny były zostać w niezmienionej formie. Następnie wybudował budynek garażowo-gospodarczy od nowa z nowymi fundamentami w nowym miejscu, tj. w miejscu przesuniętym o 30 cm do zachodniej granicy działki nr a r. (działka skarżących). Nowo powstały budynek ma tę samą funkcję, długość i szerokość, co budynek rozebrany i znajduje się w granicy z działką nr b i z działką nr c (działka skarżących). Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wskazując, że wykonane prace związane z naprawą wyeksploatowanych fundamentów stanowią istotne odstąpienie od projektu. W wyniku rozpoznania zażaleń wniesionego przez skarżących i inwestora, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r., OWINB uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na błędne wdrożenie przez organ pierwszej instancji trybu naprawczego z art. 50-52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "Prawo budowlane") w sytuacji, gdy należało zastosować tryb legalizacyjny z art. 48 Prawo budowlane Stwierdzona w toku postępowania całkowita rozbiórka istniejącego budynku (łącznie z fundamentami) i wybudowanie nowego budynku garażowo-gospodarczego (choć tożsamego co do funkcji i wymiarów) co budynek rozebrany, przesuniętego o 30 cm do zachodniej granicy działki nr a, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bo "wykonano nowy obiekt w nowym miejscu" (zob. k. 49 akt admin., str. 10 - 11 postanowienia). Na powyższe postanowienie OWINB z dnia 7 kwietnia 2023 r. inwestor wniósł skargę, która została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 174/23. W wyroku Sąd uznał m. in., że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawo budowlane Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak słusznie zauważył OWINB, z pewnością nie może być pominięte w ocenie sprawy, gdy wykonane roboty budowlane w praktyce doprowadziły do całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego (tu budynku garażowo-gospodarczego) i wykonania innego, nowego obiektu z posadowieniem go w innym miejscu w stosunku do granic poprzedniego. Zatem istotne zmiany w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogą być odnoszone do zupełnie nowego obiektu powstałego w innym miejscu niż obiekt poprzedni. Poza tym, zmiana pozwolenia na budowę z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć tylko zamierzonej inwestycji a niewykonanej z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Dlatego w sprawie mieć będzie zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb naprawczy z art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wyrok Sądu uprawomocnił się w dniu 7 listopada 2023 r. Mając powyższe na uwadze PINB, postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 48 ust 1 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał przebudowę spornego budynku garażowo-gospodarczego, poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjne. Inwestor wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. OWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 29 sierpnia 2023 r. W reakcji na powyższe inwestor, pismem z dnia 6 grudnia 2023 r., wystąpił o legalizację obiektu budowlanego tj. budynku garażowo-gospodarczego w S. przy ul. [...], działka nr a, obręb S. Dalej organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 maja 2024 r., dokumentów legalizacyjnych. Czyniąc zadość temu obowiązkowi, przy piśmie z dnia 10 maja 2024 r., inwestor przedłożył wskazane w ww. postanowieniu dokumenty. Z kolei skarżący pismem z dnia 22 maja 2024 r. zgłosili do nich własne uwagi (jak w późniejszej skardze do Sądu). Wskazali, że zaprojektowany budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia wymogów, o których mowa w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem"), co w sprawie było i jest istotą sporu. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., na podstawie art. 49 ust. 2a w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Postanowienie to OWINB utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2025 r. Wskazana opłata została uregulowana przez inwestora w dniu 21 stycznia 2025 r. W dalszej kolejności PINB wydał opisaną we wstępie decyzję z dnia 8 maja 2025 r. Na podstawie art. 49 ust. 1, 4 i 5 Prawa budowlanego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) orzekł, że legalizuje i zatwierdza inwestorowi projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, udzielający pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr a w S. przy ul. [...], w związku ze spełnieniem wymagań zawartych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej jak również nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. W uzasadnieniu wskazał na dotychczasowe ustalenia i podał, że inwestor dopełnił wszelkich formalności legalizacyjnych oraz uiścił opłatę legalizacyjną. Stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w tym z § 12, § 14, § 216, § 232, § 271 i § 275 rozporządzenia. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 2 lipca 2025 r. OWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 8 maja 2025 r. W uzasadnieniu decyzji własnej powołał organ regulacje art. 49 ust. 1, 1a i 2a Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że realizując obowiązek nałożony postanowieniem PINB z dnia 27 grudnia 2023 r. inwestor przedłożył dokumenty wymagane do legalizacji, w tym zaświadczenie o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia oraz przepisy art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego uznał, że przedłożona dokumentacja legalizacyjna jest kompletna z punktu widzenia tych przepisów, a oceniając zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy, w tym przepisami techniczno-budowlanymi stwierdził, że odpowiada ona wymogom stawianym przez obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia m.in. w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12), zapewnienia dojścia i dojazdu (§ 14), wymogów klasy odporności pożarowej elementów budynku (§ 216 i § 232), odległości między zewnętrznymi ścianami budynków (§ 271) i klasy odporności pożarowej garaży (§ 275). Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani wyłączenia z pod produkcji rolnej i leśnej i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z dnia [...]., Nr [...] poz. [...] - dalej jako: "Plan miejscowy"). Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Powołując § 12 ust. 2 rozporządzenia wyjaśnił, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2 - 4 rozporządzenia dotyczące budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, odnoszą się do odmiennych sytuacji. Dotyczy to także § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, przesłankę w zakresie możliwości sytuowania budynku przy granicy działki budowlanej. W przypadku zatem, gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 m od niej, to określenia dopuszczalnego usytuowania budynku względem granicy działki budowlanej dokonuje się w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia i brak jest podstaw do jednoczesnego stosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji sporna inwestycja nie narusza § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia i brak jest przesłanek do uchylenia skarżonej decyzji. Ocenił, że inwestor spełnił wszystkie wymogi legalizacyjne - wniosek o legalizację, dokumenty legalizacyjne, opłata legalizacyjna - a spełnienie tych wymogów nastąpiło na podstawie i w granicach prawa. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili (podobnie jak w odwołaniu) naruszenie prawa materialnego § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a tym samym naruszenie art. 49 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego oraz prawa procesowego, tj. art. 6 i 7 k.p.a. Uzasadniając skargę wywodzili, że sporny budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia wymogów w zakresie maksymalnej długości i wysokości, o których mowa w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a tym samym mimo zgodności z przepisami obowiązującego Planu miejscowego, nie może być zrealizowany. Zastosowanie w przepisach planu miejscowego § 12 ust. 2 rozporządzenia nie powoduje, że w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Odpowiadając na skargę OWINB podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Pismem procesowym z dnia 15 października 2025 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uczestnik postępowania (inwestor) w piśmie procesowym z dnia 31 października 2025 r. oświadczył z kolei, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy i podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte akcentując, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu § 12. ust 4 pkt 3 rozporządzenia. Pełnomocnik organu wniósł z kolei o oddalenie skargi i podtrzymując argumentację organu wskazał, że przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko znajdowało oparcie w wykładni przepisów prezentowanych przez sądy administracyjne. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł natomiast o oddalenie skargi i popierając stanowisko organu odwoławczego zauważył, że stanowisko strony skarżącej opiera się wyłącznie na innej interpretacji i wykładni przepisów § 12 ust 2 do 4 rozporządzenia oraz stanowisk prezentowanych przez sady administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja OWINB została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od nakreślenia zasadniczej osi sporu wyznaczonego przez zarzuty skargi, tj. czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, sporny budynek garażowo-gospodarczy spełnia wymagania dotyczące jego budowy bezpośrednio przy granicy działki, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi rozłączną przesłankę w zakresie możliwości sytuowania budynku przy granicy działki budowlanej, tj. niezależną i odrębną od przesłanki z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. W przypadku zatem, gdy postanowienia Planu miejscowego pozwalają na realizację spornej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, to dopuszczalność takiego usytuowania budynku dokonuje się wyłącznie w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia. Brak jest podstaw do jednoczesnego stosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący z kolei twierdzą, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia nie powoduje, że nie znajduje zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Zarzucają, że organ naruszył prawo materialne, tj. § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, że pominął tę regulację i wadliwie zrekonstruował normę prawną będącą podstawą orzekania, bo sporny budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w zakresie wskazanych tam gabarytów (tj. długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m). Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione. Dla każdego postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma bowiem należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać w związku z tym trzeba, że dokonując ustaleń w tym zakresie i rozstrzygając kwestię sporną organy winny w sposób właściwy, tj. wyczerpujący i dokładny, ustalić stan faktyczny i uzasadnić motywy swojej oceny czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie tego organu nie jest działaniem kontrolnym lecz merytorycznym. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. W skardze do Sądu jej autorzy podnoszą zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. Jednak w jej uzasadnieniu nie kwestionują samej istoty ustaleń faktycznych, przedstawionych obszernie przez organ odwoławczy oraz trybu, w jakim organ doszedł do takich ustaleń jak i sposobu utrwalenia stanu faktycznego w aktach administracyjnych. Opis i zakres spornych robót nie jest sporny. Jest znany skarżącym. Niecelowe byłoby zatem pełne jego ponowne przytaczanie w tym miejscu kolejny raz. Ma on także oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący przedstawiają odmienną ocenę prawną sprawy dokonaną w oparciu o odmiennie zrekonstruowaną normę prawną prawa materialnego i w tym upatrują naruszenia przez organ zasad praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). By ocenić zatem tak sformułowany i tak uzasadniony zarzut (tj. w istocie zarzut wadliwej wykładni prawa materialnego i jego subsumpcji) Sąd musiał przejść do analizy regulacji materialnoprawnych. Zaznaczyć należy, że przepisy prawa materialnego determinują zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego. Normy prawa materialnego przesądzają bowiem o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). Dalsza analiza prawa materialnego ma w rozpoznawanej sprawie tym bardziej pierwszorzędne znaczenie, że sporna kwestia dotyczy właśnie prawnej oceny sprawy z punktu widzenia prawidłowo wyłożonych przepisów materialnoprawnych. Sąd przypomina, że zaskarżona decyzja wydana została w toku - uruchomionego postanowieniem PINB z dnia 29 sierpnia 2023 r., utrzymanym w mocy postanowieniem OWINB z dnia 31 października 2023 r. - postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie uregulowanym w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Inwestycję zrealizowano w marcu i kwietniu 2022 r. w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowość wyboru trybu uregulowanego w art. 48 i nast. Prawa budowlanego potwierdzona została (wydanym na wcześniejszym jej etapie) prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 174/23, akceptującym kontrolowane wówczas postanowienie OWINB z dnia 7 kwietnia 2023 r. i wskazaną w nim konieczność dalszego prowadzenia postępowania właśnie w trybie postępowania legalizacyjnego z art. 48 Prawo budowlane, a nie trybu naprawczego z art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wyrok Sądu uprawomocnił się, a wobec tego ocena w nim zawarta jest wiążąca i w obecnym postępowaniu sądowym nie mogła być pominięta (zob. art. 153 p.p.s.a.). Nie jest też kwestionowany i nie budzi wątpliwości Sądu, opisany w części sprawozdawczej wyroku, przebieg samego postępowania legalizacyjnego, zainicjowanego postanowieniem PINB z dnia 29 sierpnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 1 i 3 Prawa budowlanego, którym wstrzymano przebudowę spornego budynku garażowo-gospodarczego oraz poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. OWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 29 sierpnia 2023 r. Ocena, co do faktu popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej polegającej na opisanej powyżej budowie budynku garażowo-gospodarczego położonego na działce nr a w S. przy ul. [...], stała się zatem ostateczna i prawomocna. Jako taka była dla stron i dla organów obu instancji wiążąca. Otworzyła też możliwość podejmowania kolejnych czynności w postępowaniu legalizacyjnym opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji OWINB i w części sprawozdawczej wyroku Sądu. W reakcji na powyższe inwestor, pismem z dnia 6 grudnia 2023 r., wystąpił o legalizację obiektu budowlanego tj. budynku garażowo-gospodarczego w S. przy ul. [...], działka nr a, obręb S.(art. 48a Pr. b.). Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r., uznał, że legalizacja jest możliwa i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 15 maja 2024 r. niezbędnych w tym celu dokumentów wymienionych w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego. Czyniąc zadość temu obowiązkowi, przy piśmie z dnia 10 maja 2024 r., inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Ich przedłożenie, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, ustalonej na podstawie art. 49 ust. 2a i art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiło podstawę do wydania kolejnego orzeczenia w omawianym trybie legalizacji, tj. na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i (ze względu na etap inwestycji) pozwoleniu na wznowieniu robót, jak również - stosownie do art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego - nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym też przedmiocie wydana została, zaskarżona obecnie do Sądu, opisana we wstępie decyzja OWINB z dnia 2 lipca 2025 r. W ocenie Sądu decyzja OWINB z dnia 2 lipca 2025 r. choć została poprzedzona obszernym postępowaniem wyjaśniającym (obejmującym zakres jaki uzasadniony i konieczny był z racji postępowania legalizacyjnego) oraz oceną obejmującą m.in. wywiązanie się inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji i uiszczenia ustalonej w drodze postanowienia właściwego organu opłaty legalizacyjnej, to w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego błędnie organ ocenił spełnienie wymogów legalizacji i możliwość zatwierdzenie przedłożonego w tym celu projektu budowlanego. Jest niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie, że działka inwestora nr a jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwukondygnacyjnym z garażem. Objęty legalizacją budynek garażowo-gospodarczy z dwoma stanowiskami na samochody osobowe jest też zgodny z przeznaczeniem planistycznym działki nr a. Potwierdza to złożone przez inwestora zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym Planem miejscowym (zob. zaświadczenie Burmistrza S. z dnia 30 kwietnia 2024 r.) oraz dodatkowe obszerne wyjaśnienia Burmistrz S.przedstawione w piśmie z dnia 13 grudnia 2024 r. OWINB na tej podstawie ustalił (co jest niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu), że działka nr e znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Planu miejscowego symbolem MN - 10 (teren zabudowy jednorodzinnej) i, że ustalenia planistyczne dla tego terenu zawarte zostały w § 10 Planu miejscowego. Według § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. b Planu miejscowego dla terenu zabudowy jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN - 10 obowiązują następujące rodzaje przeznaczenia: podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz urządzenia towarzyszące. Urządzenia towarzyszące to obiekty i urządzenia budowlane towarzyszące zabudowie zgodnej z przeznaczeniem określonym w planie, w tym budynki garażowe, gospodarcze (por. § 3 pkt 13 Planu miejscowego). Plan miejscowy w § 10 ust. 4 stanowi m.in., że: "Ustala się dla terenów, o których mowa w ust. 1, następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: (...) 2) dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych przy granicy działek" (pkt 2). Ma zatem rację OWINB, że usytuowanie spornego budynku garażowo-gospodarczego w granicy działek sąsiednich nr c i nr b, elewacjami bez okien i drzwi, nie narusza postanowień Planu miejscowego, w tym cytowanego powyżej § 10 ust. 4 pkt 2. Rzecz w tym, że OWINB nie uwzględnił właściwej wzajemnej relacji między § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego, a § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia mając na uwadze regulacje Prawa budowlanego. Projektowanie i budowanie obiektów w odległościach nienormatywnych wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, czyli w zbliżeniu do granicy działki budowlanej lub bezpośrednio w tej granicy, jest wyjątkiem. W przypadku inwestycji planowanej w zbliżeniu do granicy działki, organy administracji muszą szczegółowo zbadać kwestię dopuszczalności takiej zabudowy i co najmniej równoważnie potraktować interes właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości stanowi bowiem istotny wyjątek. Wszelkie przepisy, które dopuszczają sytuowanie budynku w granicy lub blisko granicy należy interpretować w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae) (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1150/22). Stanowisko powyższe ma swoje umocowanie w regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Dlatego w orzecznictwie NSA słusznie dostrzega się, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 368/22; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2738/18; z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3090/13). Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt SA/Łd 952/14). Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego i z przepisami techniczno-budowlanymi, czyli także wymagań co do usytuowania obiektu w postępowaniu legalizacyjnym, należy do organu nadzoru budowlanego. Wymienione w art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy techniczno-budowlane to w szczególności przepisy § 12 rozporządzenia. W ogólności należy zauważyć, że zasadą jest sytuowanie obiektów na działce budowlanej w odległościach normatywnych wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Kolejne ustępy § 12 rozporządzenia przewidują wyjątki od wskazanego sposobu sytuowania obiektów, wskazując kilka podstaw dopuszczalności sytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów w odległościach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej. Użyte w nich sformułowanie "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że są to rozwiązania wyjątkowe, które wymagają zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia. I tak jak wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4 (tj. budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy oraz w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych), zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość. Natomiast w myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. W § 12 ust. 2 rozporządzenie przewiduje dopuszczalność określoną w planie miejscowym. Z kolei § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia przewiduje w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, dla terenów dla których nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego bądź plan nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji takiej zabudowy po granicy działki. W ocenie Sądu § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego nie wyłącza a priori stosowania warunków technicznych z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Z kolei przepis § 12 ust. 4 pkt 3 ab initio rozporządzenia odwołują się do wymagań wynikających z "przepisów odrębnych", a za takie przyjąć także należy regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tu: Planu miejscowego). Regulacja Planu miejscowego nie wyklucza stosowania wyjątku z pkt 3 ust. 4 § 12 rozporządzenia. Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie NSA pogląd, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 Pr. b. wynika, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jakkolwiek Plan miejscowy określa zasady kształtowania zabudowy (także gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Planie miejscowym można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu Plan miejscowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że planistyczne dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w tym znaczeniu nie stanowi regulacji autonomicznej, wobec czego przepisy planu miejscowego nie mogą być stosowane bez uwzględnienia pozostałych przepisów rozporządzenia normujących kwestię budowy budynku w granicy z sąsiednią działki (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2229/22 oraz powołane w nim wyroki NSA). Formułując powyższe zapatrywanie prawne NSA odwołał się do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16 (ibidem) dostrzegając przy tym, że dotyczy ona dopuszczania lokalizacji obiektu w granicy działki na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Nie zmienia to zatem oceny trafności prezentowanego poglądu NSA. Nadto odpowiada on stanowi faktycznemu jaki ma miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego nie może być zatem wykładany autonomicznie i w sposób oderwany od regulacji z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, która na terenie zabudowy jednorodzinnej "dopuszcza" usytuowanie budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio w granicy działki budowlanej wyjątkowo, po łącznym spełnieniu określonych w niej warunków: uwzględnieniu przepisów odrębnych (także Planu miejscowego) oraz Rozporządzenia (§ 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273) oraz maksymalnych gabarytów lokalizowanego obiektu (tj. długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m). Legalizowany obiekt nie spełnia warunków dotyczących maksymalnych gabarytów obiektu. Według zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego sporny budynek garażowo-gospodarczy usytuowany będzie elewacją tylną (zachodnią) w granicy z działką nr c i boczną (północną) w granicy z działką nr b, bez okien i drzwi w tych elewacjach. Długość elewacji tylnej (zachodniej) w granicy z działką nr c wyniesie 6,97 m, bocznej (północnej) w granicy z działką nr b wyniesie 7,08, a wysokość 3,50 m (zob. rzuty parteru, dachu i oraz przekrój A - A). Wyłączona więc została możliwość usytuowania spornego budynku garażowo-gospodarczego w tzw. ostrej granicy działki budowlanej nr a z działką skarżących nr b r., na zasadzie wykorzystującej dopuszczalność przewidzianą w § 10 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego w zw. z § 12 ust. 2 Rozporządzenia, bo § 12 ust. 4 pkt 3 zawiera właśnie osobny przypadek, z własnym zakresem stosowania, w sposób samodzielny i kompleksowy normujący możliwość lokalizowania określonego typu budynków (tj. gospodarczych i garażowych) na określonych terenach (tj. zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej). Tym samym OWINB wydając zaskarżoną decyzją dopuścił się uchybienia art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i błąd ten w toku kontroli legalności ww. rozstrzygnięcia nie mógł zostać przez Sąd pominięty, co w konsekwencji pozwala postawić zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów powiązanych przez ich autora z omawianą wadliwością. OWINB na str. 14 uzasadnienia decyzji własnej z dnia 2 lipca 2025 r. przytoczył pogląd prawny za wyrokiem NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1150/22 (wskazany przez OWINB wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1153/22 nie zawiera cytowanego poglądu). Z kolei wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1150/22 zapadł jednak w sprawie, w której plan miejscowy wprowadził dalej idące obostrzenia niż wskazany w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wymóg dysponowania przez inwestora działką budowlaną o szerokości 16 metrów (lub mniejszej szerokości) dla usytuowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki. W sprawie tej plan miejscowy dopuścił usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 350 m2. Dlatego NSA stwierdził w powołanym wyroku, że do usytuowania budynku może mieć zastosowanie jedynie § 12 ust. 2 rozporządzenia (czyli właśnie na zasadzie rozłączności), bo nie ma w ogóle możliwości, by ziścił się wyjątek z ust. 4. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie jest inaczej, bo treść § 10 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego nie zawiera obostrzeń i obwarowań w zakresie sytuowania na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynków gospodarczych i garażowych, w szczególności takich, które wykluczałyby stosowanie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Stanowisku Sądu nie przeczy ogólny pogląd prawny, wyrażany na gruncie konkretnych spraw, o rozłącznym charakterze przesłanek, o których mowa w § 12 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Uogólnienie to wymaga zawsze odniesienia do konkretnego rozwiązania planistycznego wynikającego z konkretnego aktu prawa miejscowego. Przy różnorodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynikającej z faktu, że są one aktami prawa miejscowego uchwalanymi przez poszczególne gminy (na dzień 1 stycznia 2026 r. 2479 gmin), a w ich granicach najczęściej tylko dla poszczególnych terenów, co prowadzi do znacznych rozbieżności w ustaleniach planistycznych nawet między sąsiednimi terenami tej samej gminy. Z tego powodu należy zachować ostrożność w powoływaniu się na ogólny pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych w innych sprawach. Organ przytoczył pogląd prawny za wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 995/19, który stwierdził, że brak jest podstaw do kumulatywnego stosowania norm wynikających z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, gdyż dotyczą one różnych, przewidzianych przez ustawodawcę odstępstw od zasady sytuowania budynków w granicy wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej obecnie sprawie nie chodzi o kumulatywne stosowania § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Legalizowana inwestycja nie zakłada usytuowania budynku w taki sposób, by przylegał on ścianą do ściany budynku na sąsiedniej działce. Końcowo Sąd dostrzega naruszenie składowych decyzji administracyjnej wynikających art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Rozstrzygnięcie i motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Decyzja PINB z dnia 8 maja 2025 r., w sentencji legalizuje i zatwierdza projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu, które zawierają kwalifikację zamierzenia budowlanego pn. "Wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowo - gospodarczego". Tak też w sentencji decyzji własnej organ powiatowy dokonuje kwalifikacji legalizowanych robót jako: "związanych z przebudową budynku garażowo - gospodarczego". Decyzja OWINB utrzymuje ją w mocy, nie odnosi się do tej kwestii i jej nie koryguje. Sąd zwraca uwagę na konieczność prawidłowej kwalifikacji prawnobudowlanej robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora. Na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego (zob. też wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 269/22). Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawo budowlane pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definiowana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tymczasem przedstawiony wyżej zakres robót oraz ich ocena, już raz wyrażona przez OWINB w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2023 r., zaakceptowana przez tut. Sąd w ww. wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 174/23, wiążąca organ i obecny skład Sądu, prowadzi do wniosku, że wykonane roboty budowlane w praktyce polegały na całkowitej rozbiórce obiektu budowlanego i wykonania innego, nowego obiektu z posadowieniem go w innym miejscu w stosunku do granic poprzedniego. Nie wykazał OWINB, że uległy zmianie charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość kwalifikowania legalizowanych robót inwestycyjnych jako przebudowy. Kwalifikacja legalizowanych robót jako "związanych z przebudową budynku garażowo - gospodarczego" przy takich ustaleniach organów obu instancji jest zatem wadliwa. W efekcie na podstawie zaskarżonej decyzji OWINB nie można jednoznacznie określić, czy organ zalegalizował nowy obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej, czy do tak powstałego obiektu zezwolił na jego przebudowę. Sąd zaznacza, że w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego wadliwe jest też uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegająca na nie wskazaniu tych parametrów technicznych spornego budynku, do których odnosi się argumentacja skarżących z ich pisma z dnia 22 maja 2024 r., powtórzona następnie w odwołaniu i w skardze do Sądu. Odnosząc się do zarzutów odwołania na str. 12 -14 uzasadnienia decyzji własnej OWINB przedstawił obszerną argumentację prawną, przytoczył treść § 12 ust. 2 i 4 rozporządzenia i poglądy prawne z wyroków sądów administracyjnych. Nie przytoczył istotnych ustaleń w zakresie parametrów technicznych spornego budynku (jego długości i wysokości) i nie zestawił ich z treścią § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. W efekcie nie dokonał także ich prawidłowej oceny w uzasadnieniu decyzji własnej. Wskazane wadliwość uzasadnienia decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie limitowane od dalszych ustaleń i ocen organów, co nastąpi dopiero w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Podkreślić należy, że w realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie może zastąpić organu, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla Sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego jaka była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt. 1. sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt. 2. sentencji wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.