I SA/Op 741/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 marca 2024 r., nr SKO.40.2387.2023.ro w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dodatku węglowego uchyla zaskarżone postanowienie. M. E. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 29 marca 2024 r., nr SKO.40.2387.2023.ro, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r. sprawie dodatku węglowego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Opole odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu. Decyzję nadano przesyłką poleconą o nr nadawczym [...] i, z uwagi na nieobecność adresata, doręczono ją w trybie art. 44 k.p.a. Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. zatytułowanym "Skarga", złożonym jak twierdzi strona "(...) z powodu niedostarczenia listu ani awizo (...) 03.03.23 i 13.03.23 nie zostały awizowane pod wskazany adres na [...] w O." oraz pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. zatytułowanym "Wniosek", z żądaniem "(...) przywrócenia terminu o dodatek węglowy ponieważ listy, które były wysłane na mój adres zamieszkania nie dotarły" (oba pisma, według prezentaty ich wpływu do organu, złożono 20 kwietnia 2023 r.), doprecyzowanym oświadczeniem złożonym do protokołu z dnia 18 maja 2023 r., skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r. i zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując na wady doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r., tj. brak awizowania przesyłki. W wyniku wniesienia ww. pisma Kolegium wydało dwa odrębne postanowienia. Pierwszym z dnia 29 marca 2024 r., nr [...], Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez stronę tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r. (sygn. akt I SA/Op 742/24) skargę oddalił. Kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania została zatem prawomocnie przesądzona i nie jest przedmiotem obecnej kontroli sądowej. Natomiast drugim, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 29 marca 2024 r., nr SKO.40.2387.2023.ro, Kolegium odmówiło przywrócenia terminu. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało się m.in. na art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu prawnym przytoczyło stan faktyczny i prawny. Odniosło się szczegółowo i obszernie do wszystkich argumentów strony, w konkluzji stając jednak na stanowisku, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji, bowiem nie uprawdopodobnił zaistnienia w sprawie trudnej do przezwyciężenia przeszkody uniemożliwiającej złożenie odwołania w ustawowym terminie. Na postanowienie Kolegium z dnia 29 marca 2024 r., nr SKO.40.2387.2023.ro, strona wniosła skargę do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dostrzegł z urzędu naruszenia przepisów postępowania, które wykraczają poza granice skargi. Sąd nie jest bowiem związany wnioskami i zarzutami skargi (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko w takim przypadku możliwe jest bowiem prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r., bowiem nie wykazała, iż dochowała należytej staranności i dbałości o swoje interesy. Kwestią sporną pozostaje okoliczność, czy fakty przedstawione przez stronę skarżącą, związane z brakiem awizowania przesyłki, mogły stanowić podstawę faktyczną do przywrócenia terminu w kontekście przesłanki braku winy. Jeśli chodzi o ogólne rozważania prawne Kolegium, w związku z interpretacją art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Sąd je podziela. Zgodnie z art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Sądu słusznie Kolegium uznało, że przepis ten określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Ma rację, że na podstawie wskazanych regulacji przywrócenie uchybionego terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia czterech przesłanek. Po pierwsze od wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu. Po drugie od zachowania 7-dniowego terminu do złożenia prośby, który biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Po trzecie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zainteresowany zobowiązany jest dokonać czynności, dla której ustanowiony był termin objęty wnioskiem. Po czwarte zainteresowany zobowiązany jest do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie Sądu także właściwie wskazano, jakie to okoliczności winien brać pod uwagę organ przy ocenie czwartej z ww. przesłanek - braku winy. Nie budzi wątpliwości, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny - wymagający od strony staranności. Wiąże się to z sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Słuszne są rozważania Kolegium, że istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Przywrócenie terminu może mieć zatem miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu rzeczywiście zalicza się bezspornie m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FZ 82/22; z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I FZ 211/22). Nie jest w rozpoznawanej sprawie sporne i kwestionowane przez organ, że skarżący pismem z dnia 20 kwietnia 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 maja 2023 r., wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Potwierdzają to wyjaśnienia skarżącego zawarte w pismach z dnia 18 maja i 19 czerwca 2023 r. Trafnie uznało Kolegium, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący dopełnił czynności, dla której był ustanowiony objęty wnioskiem termin. Przyjęło, zgodnie z niespornym wyjaśnieniem zawartym w piśmie z dnia 19 marca 2024 r., że skarżący dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Opole w dniu 13 kwietnia 2023 r., podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem MCŚ w Opolu. Jako przyczynę braku niedochowania terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał brak wiedzy o wydaniu decyzji, wobec czego składając odwołanie 20 kwietnia 2023 r. zachował termin 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Powyższe ustalenia i oceny Kolegium mają odzwierciedlenie w aktach administracyjnych i ich prawidłowość nie budzi wątpliwości Sądu. Jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod prawidłowo powołane w postanowieniu przepisy w kwestii uprawdopodobnienia przesłanki braku winy. W niniejszej sprawie skarżący wniosek o przywrócenie terminu argumentował brakiem wiedzy o awizowaniu przesyłki pocztowej. Kolegium ustaliło, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło 17 marca 2023 r. Ustalono, że na kopercie w której nadano przesyłkę znajdują się dwie adnotacje o jej awizowaniu (3 i 13 marca 2023 r.). Natomiast na podstawie pisma reklamacyjnego Poczty z dnia 21 listopada 2023 r. ustalono, że papierowe zawiadomienie o zaleganiu przesyłki pocztowej w placówce awizacyjnej pozostawiono w oddawczej skrzynce na korespondencję. Kolegium podkreśliło, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpi wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku oraz nie stwierdziło, aby skarżący usprawiedliwił niedochowanie terminu. Nie zostało bowiem uprawdopodobnione - zdaniem Kolegium - wystąpienie okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia przy dochowaniu należytej staranności przez skarżącego z uwagi na to, że "(...) strona nie podała żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które wskazywałyby, iż w okresie awizowania przesyłki (3.03.2023 r. - 17.03.2023 r.) nie miała dostępu do swego miejsca zamieszkania lub skrzynki pocztowej". W ocenie Sądu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej może wynikać z wadliwego działania Poczty Polskiej S.A. w zakresie awizowania przesyłki pocztowej. Może samo w sobie usprawiedliwiać uchybienie terminu i nie jest w takim przypadku wymagane od strony wykazanie wystąpienia dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności w okresie awizowania, w tym uniemożliwiających dostęp do skrzynki pocztowej. Nie sposób bowiem zaakceptować przerzucenia na stronę skutków błędów popełnionych przez doręczyciela. Skarżący podnosił, że nie otrzymał ani pierwszego, ani drugiego awizo, a o decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 27 lutego 2023 r. dowiedział się dopiero w dniu 13 kwietnia 2023 r. z rozmowy telefonicznej z pracownikiem MCŚ w Opolu. Sąd ustalił, że w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy znajduje się koperta, w której jest kierowana do skarżącego decyzja organu I instancji (k. 12 akt admin. organu I instancji). Na awersie koperty ma ona wykonane za pomocą odcisku pieczęci i stempli, parafowane adnotacje o dwukrotnym awizowaniu, po raz pierwszy w dniu 3 marca 2023 r., po raz drugi w dniu 13 marca 2023 r., że adresata nie zastano oraz o zwrocie przesyłki w dniu 20 marca 2023 r. z powodu jej nie podjęcia. Do koperty doklejony jest druk zwrotnego potwierdzenia doręczenia tej przesyłki z podobnymi informacjami wskazującymi nadto miejsce pozostawienia przesyłki: filię Poczty [...] i jej adres. Na druku zakreślono odręcznie znakiem "x" pole wyboru ze stwierdzeniem, że przesyłki nie doręczono, gdyż adresat nie odebrał awizowanej przesyłki do dnia 20 marca 2023 r. Sąd dostrzegł, że doręczyciel nie dokonał jednak na ww. druku stosownych i wymaganych przepisami, w tym także prawa pocztowego, adnotacji, tj. o tym, gdzie pozostawił zawiadomienie (awizo) o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki. Odręczny zamaszysty "kulfon" wykonany w pkt. 2 druku tejże zwrotki nie pozwala jednoznacznie ustalić, gdzie konkretnie pozostawił on awizo (czy w oddawczej skrzynce adresata, czy na drzwiach jego mieszkania, a może przy wejściu na posesję). Co równie ważne druk zwrotki nie zawiera wypełnionego pola z datą i podpisem listonosza, który podjął nieudaną próbę doręczenia przesyłki. Sąd podziela pogląd, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 k.p.a. Należy do nich w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 975/23). Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem, gdzie zostało umieszczone awizo, i gdzie złożona została przesyłka (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 71/24). Kolejne czynności związane z doręczeniem w drodze tzw. fikcji doręczenia winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Kolegium słusznie dostrzegło opisaną powyżej wadliwość sposobu wypełnienia druku zwrotki i pismem z dnia 18 października 2023 r. wystąpiło do organu I instancji o udzielenie wyjaśnień (k. 16 akt admin. Kolegium). W reakcji akta uzupełniono o pismo reklamacyjne Poczty Polskiej S.A. z dnia 21 listopada 2023 r. (k. 20 akt admin. Kolegium). Pismo to jakkolwiek pozwoliło Kolegium przyjąć fikcję doręczenia przesyłki i rozpoczęcia biegu terminu procesowego do wniesienia odwołania, to jednak nie zmienia ono sądowej oceny uprawdopodobnienia przez skarżącego faktu braku winy w jego uchybieniu spowodowanym obiektywnie wadliwym wykonaniem usługi pocztowej oraz tego, że skarżący nie miał na to wpływu. W ocenie Sądu ww. pismo reklamacyjne Poczty ma znaczenie informacyjne i pomocnicze. Nie może być zrównane mocą dowodową z oświadczeniem listonosza na przesyłce firmowanym jego własnym podpisem. Kwestia ta jest o tyle istotna, że skarżący właśnie kwestionuje i podaje wątpliwość, czy listonosz w ogóle zostawił awizo. Jak twierdzi skarżący sprawa była dla niego ważna. Oczekiwał i nadal oczekuje jej załatwienia. Kolegium pominęło też kwestię użycia przez Prezydenta Miasta Opola formularza potwierdzenia odbioru odbiegającego od formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym. Z regulacji art. 17 i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2023 r. poz. 1640 z późn. zm.) oraz z § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Regulaminu świadczenia usług pocztowych wynika obowiązek stosowania przez nadawcę przesyłki rejestrowanej nadawanej w obrocie krajowym formularza zgodnego z wzorem umieszczonym przez Pocztę Polską na stronie internetowej www.poczta-polska.pl. Na stronie internetowej Poczty Polskiej można z kolei znaleźć szczegółowo określony wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Na rewersie wzoru potwierdzenia odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." Informuje ono listonosza, czego przesyłka może dotyczyć, a w szczególności, że jej odbiór może wywołać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu w postępowaniu administracyjnym. Wzór formularza potwierdzenia odbioru ma też prostszą formułę wypełniania przez listonosza, bo zasadniczo dokonuje on tego za pomocą pól wyboru i wstawiania w nich znaku "x". Wzór ten ma inną formę graficzną od użytego przez Prezydenta Miasta Opola. Sąd dostrzegł, że zwrotka użyta do doręczenia decyzji zawiera stwierdzenie o trybie doręczenia przesyłki na awersie (czyli na części zaklejonej i niewidocznej w czasie próby doręczenia), co może wprowadzać listonosza w błąd, że jest to przesyłka nieistotna, doręczana poza postępowaniem administracyjnym, której brak awizowania może nie wywoływać negatywnych skutków dla jej adresata. W pkt. 2 zwrotka ta nie zawiera też pól wyboru tak jak na jej urzędowym wzorze. Sąd dostrzegł przy tym, że Prezydent Miasta Opola w toku postępowania doręczał pisma używając druków zwrotek o właściwym wzorze (por. k. 7 akt admin. organu I instancji). Trudno jest zrozumieć logikę działania organu używającego w tym samym postępowaniu różnych druków zwrotek. Mogło to przyczynić się do wadliwego ich wypełnienia i utrwalenia faktu awizowania przesyłki przez listonosza. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zalegające w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru nie potwierdza zatem, że spełnione zostały wymagania wynikające z art. 44 § 2 k.p.a. Jak już zauważono, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak też na kopercie, brak jest informacji doręczyciela o sposobie (miejscu) pozostawienia awiza potwierdzonego datą z podpisem listonosza, który dokonał próby doręczenia przesyłki. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wadliwe opisanie dokumentu potwierdzenia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 lutego 2023 r., było wystarczające do uprawdopodobnienia faktu braku prawidłowego pozostawienia awizo w jednym z miejsc wskazanych w przepisie art. 44 § 2 k.p.a. Analizując niniejszą sprawę trzeba także mieć w polu widzenia daleko idące skutki przyjęcia fikcji doręczenia. Nie można pomijać, że sytuacja, w której brak jest dostatecznych dowodów, że decyzja została prawidłowo doręczona w trybie tzw. fikcji prawnej, rodzi ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym i sądowym. Tymczasem prawo do sądu nie może zostać ograniczone przez fikcję prawną wywiedzioną na podstawie wzbudzających uzasadnione wątpliwości okoliczności. Wbrew twierdzeniom Kolegium, w realiach tej sprawy, budzi wątpliwości, czy informacja (awizo) o możliwości odebrania przesyłki w urzędzie pocztowym faktycznie pozostawiona została w jednym z miejsc wskazanych w przepisie art. 44 § 2 k.p.a., co wynika ze zgromadzonych w aktach dowodów, a tym samym skarżący uprawdopodobnił, że uchybił terminowi nie z własnej winy. Nie przeczy temu brak wykazania przez skarżącego, że w okresie awizowania nie wydarzyły się żadne inne, dodatkowe i nagłe zdarzenia uniemożliwiające mu dostęp do skrzynki oraz podjęcie z niej awizo. Reasumując w realiach sprawy skarżący mógł nie wiedzieć o możliwości odebrania przesyłki w urzędzie pocztowym. Podniesione okoliczności nie dają całkowitej pewności co do faktów, ale pozwalają na stwierdzenie, że ich istnienie jest prawdopodobne, czego wymagają ww. przepisy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.