I SA/Op 758/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 14 sierpnia 2025 r., nr WZO.1410.3.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. K. [dalej: skarżący, wnioskodawca] jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu [dalej: WZO, organ odwoławczy, organ drugiej instancji] z 14 sierpnia 2025 r., nr WZO.1410.3.2025, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu [dalej: PZO, organ pierwszej instancji] z 13 czerwca 2025 r., nr ZN.8321.5.141.2025, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 kwietnia 2025 r. skarżący W. K. - działając jako spadkobierca Z. K., złożył w PZO wniosek o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dla jego zmarłego w dniu [...] 2023 r. ojca. Skarżący podał, że wniosek składany jest dla potrzeb wykazania przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawcy. Postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej k.p.a.], odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego nie spełniał przesłanek materialnoprawnych wymaganych do wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, określonych w § 6 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r. poz. 857 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Dalej, odwołując się do treści art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.) [dalej: ustawa], organ podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności ma charakter indywidualny i fakultatywny oraz może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Tymczasem osoba, której dotyczy wniosek, to jest Z. K. - zmarła [...] 2023 r., a zatem przed dniem złożenia wniosku. W konsekwencji brak jest podmiotu, który mógłby być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza, że postępowanie nie może być skutecznie wszczęte ani prowadzone. Dla poparcia swojego stanowiska organ wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego w przypadku śmierci osoby, której dotyczy wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, postępowanie nie może zostać wszczęte, gdyż strona - osoba zainteresowana - już nie żyje. Organ wskazał również, że § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga dołączenia do wniosku aktualnego zaświadczenia lekarskiego, sporządzonego nie wcześniej niż 30 dni przed jego złożeniem, co w przypadku osoby zmarłej jest obiektywnie niemożliwe i dodatkowo wyklucza przeprowadzenie procedury orzeczniczej. PZO podkreślił, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie podlega dziedziczeniu i nie wchodzi do masy spadkowej. Świadczy o tym jego ściśle osobisty charakter oraz funkcja orzeczenia - służy ono bowiem ustaleniu statusu danej osoby żyjącej w danym momencie, celem uzyskania konkretnych świadczeń, ulg lub uprawnień. W świetle powyższych okoliczności oraz obowiązujących przepisów prawa, PZO stwierdził, że nie posiada podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego, a postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, co uzasadnia wydanie postanowienia zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i zarzucił naruszenie następujących przepisów k.p.a.: - art. 61 § 1 i § 4, poprzez przyjęcie, że wniosek nie mógł skutkować wszczęciem postępowania, mimo że zawierał wszystkie elementy niezbędne do oceny zasadności rozpoznania sprawy i mimo iż istniał interes prawny w ustaleniu okoliczności dotyczących stanu zdrowia osoby zmarłej, - art. 28, przez błędne uznanie, że zmarły Z. K. nie może być stroną postępowania, bez należytej analizy dopuszczalności działania przez następców prawnych w granicach interesu prawnego, na przykład dla potrzeb toczącego się postępowania spadkowego, czy postępowania w sprawie przyznania świadczenia emerytalnego, - art. 6 i art. 8 § 1, przez odmowę wszczęcia postępowania wyłącznie z uwagi na formalny charakter orzeczenia, bez uwzględnienia interesu strony i potrzeb wynikających z postępowania sądowego, w którym ustalenie stanu zdrowia osoby zmarłej może mieć istotne znaczenie dowodowe. W uzasadnieniu zażalenia skarżący akcentował, że ustalenie stanu zdrowia spadkodawcy, a tym samym jego potencjalnego statusu osoby niepełnosprawnej, może mieć znaczenie dowodowe, np. przy ocenie zdolności testowania, świadomości przy sporządzaniu oświadczeń woli, czy rozważania ewentualnych obowiązków alimentacyjnych przed śmiercią. Wywiódł również, że w przypadku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu, które można prowadzić po śmierci strony, również w przypadku wniosku skarżącego zasadne jest przeprowadzenie ograniczonego w czasie i zakresie postępowania wyłącznie w celu wydania orzeczenia o charakterze deklaratywnym. Istnieje tu bowiem interes prawny osoby bliskiej - spadkobiercy, który wykazuje bezpośredni związek między treścią wniosku a toczącym się postępowaniem sądowym. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z 14 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawna osoby fizycznej, czyli możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków, ustaje z chwilą śmierci. W konsekwencji osoba zmarła nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożyła osoba niebędąca stroną. Z kolei fakt śmierci Z. K. nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jest oczywisty dla organu. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, PZO dokonał właściwej oceny stanu faktycznego oraz interpretacji przepisów k.p.a., a następnie przeprowadził prawidłową subsumcję wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżący ponowił zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pominięcie faktu istnienia interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności osoby zmarłej. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi podniósł, że zastosowana przez organy wykładnia art. 6b ust. 1 ustawy oraz art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter nadmiernie formalistyczny i sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie istniały jednak podstawy do podjęcia dalszych czynności dowodowych. Organy zignorowały bowiem potrzebę ochrony interesów obywatela w zakresie, w jakim ustalenie stanu zdrowia zmarłego mogło mieć znaczenie dla innych postępowań, a tym samym naruszyły obowiązek działania w sposób zapewniający poszanowanie praw jednostki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić również trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Rozważania w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie WZO z 14 sierpnia 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PZO z 13 czerwca 2025 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby zmarłej. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania zachodzi, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a więc w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ocena wniosku sprowadza się zatem do ustalenia (na etapie wstępnym, przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania (wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 195/24). Stwierdzić należy także, w przypadku spełnienia niezależnych, samodzielnych przesłanek, o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zasadnie organy procedujące w sprawie uznały, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma bowiem fakt, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że skarżący złożył w dniu 30 kwietnia 2025 r. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla ojca, który zmarł w dniu [...] 2023 r., a więc przed datą złożenia wniosku. W związku z tym wskazać należy, że art. 6b ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - na wniosek centrum usług społecznych. Z kolei przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga dołączenia do wniosku o wydanie orzeczenia dokumentacji medycznej, w tym zaświadczenia lekarskiego zawierającego opis stanu zdrowia, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących potwierdzone aktualnymi wynikami badań diagnostycznych, wydanego nie wcześniej niż na 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku przez lekarza, pod którego opieką lekarską znajduje się osoba zainteresowana. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnoprawności może się toczyć z wniosku i z udziałem osoby zainteresowanej, której orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy albo za jej zgodą. Przy czym w piśmiennictwie przyjmuje się, że osobą zainteresowaną jest osoba, w stosunku do której ma zostać wydane orzeczenie. Nie należy tego pojęcia utożsamiać z każdą osobą, która ma interes prawny w wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności bądź jej stopniu (M. Paluszkiewicz [w:] E. Bielak-Jomaa, E. Staszewska, M. Włodarczyk, T. Wrocławska, M. Paluszkiewicz, Rehabilitacja zawodowa i społeczna oraz zatrudnianie osób z niepełnosprawnościami. Komentarz, Warszawa 2023, art. 6b). Rację mają zatem organy, że orzeczenie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, o wydanie którego wystąpił skarżący, odnosi się wyłącznie do praw ściśle związanych z osobą uprawnioną do wystąpienia o wydanie takiego orzeczenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dotyczy praw osobistych i nie podlega dziedziczeniu. Zatem z chwilą śmierci osoby uprawnionej do wystąpienia do powiatowego zespołu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnoprawności nie dochodzi do sukcesji (przejścia) praw czy obowiązków na inny podmiot - w niniejszym przypadku na skarżącego - ponieważ uprawnienie to wygasa. Tym samym skoro skarżący - jako spadkobierca - nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności dla zmarłego ojca, to organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie należy odmówić wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że podmiot, dla którego - tak jak w rozpoznawanej sprawie - z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje bowiem sama wola czy też przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W ocenie Sądu wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie świadczą natomiast o istnieniu interesu prawnego skarżącego, a jedynie interesu faktycznego, czyli stanu, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1253/08). Z powyższych przyczyn uznać należało, że skarżący jako następca prawny zmarłego ojca nie może skutecznie zainicjować postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnoprawności, które dotyczyło wyłącznie praw osobistych Z. K. Zdaniem Sądu, poczynione ustalenia faktyczne, wbrew zarzutom skargi, były więc wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne. W sprawie brak było nadto podstaw, by dokonywać oceny merytorycznej zgłoszonego żądania. W tej sytuacji nie można również za skuteczne uznać zarzutów związanych z niedostatecznym zebraniem materiału dowodowego, w tym naruszenia przepisów art. art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć, a w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. (zasady praworządności i zasady budzenia zaufania do władzy publicznej). Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.