II OSK 195/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1730/22 w sprawie ze skargi H.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2022 r. nr 965/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1730/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 7 czerwca 2022 r. nr 965/22. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.j dalej: p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia H.M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (zwanego dalej: PINB) z 4 marca 2022 r., nr 55/2022, znak: PINB.7640.1.16.2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania domu przy ul. [...] w A. W skardze kasacyjnej H.M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) przez rozpoznanie skargi przez Sąd na podstawie niekompletnych i nieuporządkowanych akt administracyjnych, co uniemożliwiło lub co najmniej znacząco utrudniło Sądowi dokonanie kontroli legalności postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budowlanej z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 61a § 1 k. p. a; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy, wyrażające się jedynie w ocenie prawidłowości przyjęcia przez WINB, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 a § 1 k. p.a. w zw. z art. 72a p.b., co z mocy prawa wyłącza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej; 3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw, z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. przez wynikłe z niekompletności akt administracyjnych , ale również celowe zaniechanie zbadania przez: - organ I instancji czy skarżąca w chwili wydawania w 2015 r. pozwolenia na budowę była jego stroną, a tym samym czy powołany przez PINB art. 61a § 1 k, p.a. mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia; - organ II instancji wniosków skarżącej, podniesionych w piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 72a p.b. przez zaniechanie zbadania przez Sąd czy żądanie skarżącej w ogóle dotyczyło jakiegokolwiek stanu faktycznego określonego w tym przepisie i w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że na organie orzekającym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a organy w niniejszej sprawie z obowiązku tego się nie wywiązały, bowiem świadomie i celowo uchyliły się od zbadania nie tylko zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów o zmianie przez właściciela sposobu wykorzystania budynku, ustalenia czy skarżąca była stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, ale nawet czy rzeczywiście wzniesiony budynek jest zgodny z wydanym pozwoleniem . Przepis art. 72a p.b., ma charakter zbiorczy, bo odnosi się do kwestii regulowanych przez art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 p.b. , ale ani organ II instancji ani Sąd nie tylko nie skonkretyzowały który z tych przepisów szczegółowych ma zastosowanie w niniejszej sprawie , ale nawet nie wzięły pod uwagę, że stan faktyczny sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym z tych przepisów, co dowodzi niewłaściwego ich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował pogląd organów nadzoru budowlanego, iż wobec jednoznacznej treści art. 72a p.b., zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia- na wniosek skarżącej kasacyjnie - postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Stosownie do treści art. 72a p.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżących żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest taka wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", iż obejmuje ona sytuację, gdy organ nadzoru budowlanego, ze względu na treść art. 72a p.b. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z dnia 5 lutego 2024 r., II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23; orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji podzielić należało pogląd Sądu I instancji, iż w świetle jednoznacznej streści art. 72a p.b. brak jest możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, iż ten nie dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, nie ustaliły czy skarżąca była stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz czy rzeczywiście wzniesiony budynek jest zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę. Wobec uznania, że w sprawie wystąpiła formalna przeszkoda do wszczęcia postępowania na wniosek, organ nie miał obowiązku ustalać wskazanych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 337/17, z 5 września 2019 r., II OSK 2460/17; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena wniosku sprowadza się zatem do ustalenia (na etapie wstępnym, przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Niezrozumiałym jest zarzut skarżącej kasacyjnie, jakoby organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, czy art. 72a p.b. ma zastosowanie do stanu faktycznego opisanego we wniosku. Skarżąca kasacyjnie jednoznacznie bowiem wskazała we wniosku, że żąda wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.