VII SA/Wa 1730/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2022 r. nr 965/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 7 czerwca 2022 r., nr 965/22, znak: WOP.7722.248.2022.MR, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia H. M. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z [...] marca 2022 r., nr [...] znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do PINB [...] wpłynęło 25 lutego 2022 r., pismo ww. skarżącej z 22 lutego 2022 r., zawierające m.in. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany sposobu użytkowania przez p. G. - ich domu przy ul. B. [...] w A.- bowiem dom miał być parterowy tymczasem p. G. - użytkują jako pomieszczenia mieszkalne piętro". Organ powiatowy, postanowieniem z [...]marca 2022 r., nr [...] odmówił w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. W ocenie MWINB, rozstrzygnięcie organu I instancji zostało prawidłowo wydane. Z uwagi na brzmienie art. 72a p.b., brak było podstaw do badania w zakresie posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a., opisał przesłanki stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przepisy dotyczące postępowania związanego z utrzymaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych (w tym dot. zmiany sposobu użytkowania) znajdują się w rozdziale VI - Utrzymanie obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 72a "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Dodanie powyższych przepisów nowelą z 13 lutego 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym związanych ze zmianą sposobu użytkowania, są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy podkreślił, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a., wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności, a zasadną skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Art. 72a p.b., stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami p.b., są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek, bądź też z urzędu - organ jest związany tymi postanowieniami. Zdaniem MWINB, skoro znowelizowane przepisy p.b., określają, że postępowania administracyjne w sprawach związanych z użytkowaniem obiektu wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w [...]otrzymując wniosek skarżącej z 22 lutego 2022 r. - prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. Organ dodał, że postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przesądza o braku możliwości jego prowadzenia z urzędu. Kwestia ta pozostaje w gestii organu właściwego w sprawie, czyli PINB w [...]. W konsekwencji, MWINB postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., nr [...] znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. H.M. pismem procesowym z 22 lutego 2022 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z 7 czerwca 2022 r. Skarga została uzupełniona m.in. pismami procesowymi z 3 października 2022 r., 7 marca 2023 r., 6 kwietnia 2023 r. Skarżąca w uzasadnieniu przedstawiła swoje stanowisko. Powtórzyła argumenty i zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienia organu I instancji. W jej ocenie, organ bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Naruszono szereg przepisów prawa, w tym: a) art. 7 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a.; b) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: "k.c.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 k.p.a.; c) art. 5 p.b., w zw. z art. 28 k.p.a.; d) art. 140 k.c., w zw. z art. 144 k.c. Wniosła m.in., aby tut. Sąd przywrócił stan zgodny z prawem. Zobowiązał MWINB oraz PINB do rozpoznania jej wniosków składanych w przedmiotowej sprawie od lat. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przez wskazane w postanowieniach osoby. Zdaniem organów, postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku, są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności wynikające z niniejszej sprawy: - 25 lutego 2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej z 22 lutego 2022 r., zawierające m.in. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie: "(...) zmiany sposobu użytkowania przez p. G. - ich domu przy ul. B.[...] w A. - bowiem dom miał być parterowy tymczasem p. G. - użytkują jako pomieszczenia mieszkalne piętro"; - postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2022 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej; - zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła skarżąca; - pismem z 11 maja 2022 r. MWINB wystąpił do PINB o udzielenie informacji w sprawie; żądane informacje wpłynęły 1 czerwca 2022 r.; - organ II instancji postanowieniem z 7 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. 3. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem zaś wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Podkreślić trzeba, ze zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa wart. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których można zaliczyć m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W przedmiotowej sprawie przepisy dotyczące postępowania związanego z utrzymaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych (w tym dotyczące zmiany sposobu użytkowania) znajdują się w rozdziale VI - Utrzymanie obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 72a p.b.: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu." W ocenie Sądu, dodanie powyższych przepisów nowelą p.b. z 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym związanych ze zmianą sposobu użytkowania, są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności, a zasadną skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowania administracyjne w sprawach związanych z użytkowaniem obiektu wszczynane są z urzędu, to znaczy że organy otrzymując wniosek osoby fizycznej z 22 lutego 2022 r. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podkreślić należy, że art. 72a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy - Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/21). Wskazać jednocześnie należy, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przesądza o braku możliwości jego prowadzenia z urzędu. Kwestia ta pozostaje jednak w wyłącznej w gestii organu właściwego w danej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego wydając zaskarżone postanowienia. Podsumowując, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w chwili obecnej skarżąca może skutecznie żądać wszczęcia postępowania przez PINB. Wyraźnie możliwość taką odebrała wskazana wcześniej nowelizacja p.b. Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia znowelizowanych przepisów p.b. wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a p.b. prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. 4. W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.