VII SA/Wa 1439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi U.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu wniosku U. Z. z 12 stycznia 2021 r. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że 15 stycznia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo U. Z. z 12 stycznia 2021 r. stanowiące wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. Organ I instancji wyjaśnił, że pismem z 25 stycznia 2021 r. wezwano Wspólnotę Mieszkaniową [...] do przedłożenia aktualnego protokołu kominiarskiego z przeprowadzonej kontroli sprawności przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przedłożyła protokół z przeglądu okresowego obiektu budowlanego, przegląd kominiarski roczny z 21 grudnia 2020 r. zgodnie z którym przewody wentylacyjne w lokalu mieszkalnym nr [...] są drożne. Nie stwierdzono nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w ww. lokalu mieszkalnym i na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. 2. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła U. Z. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") po rozpoznaniu ww. zażalenia postanowieniem z [...] maja 2021 r. Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 p.b. - uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 72a p.b. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek U. Z. w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. z innych przyczyn. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, aczkolwiek sentencja zaskarżonego postanowienia i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia są nieprawidłowe. W związku z powyższym w ramach postępowania odwoławczego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł merytorycznie wskazując prawidłową przyczynę braku podstaw wszczęcia postępowania oraz podając podmiot wnioskujący. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Omawiany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka, tym razem o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądnie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie należy uznać za słuszne. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu w tym przewodów wentylacyjnych i kominowych umiejscowione zostały w rozdziale 6 ustawy p.b. Zgodnie zaś z art. 72a p.b. umiejscowionym w ww. rozdziale postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. W ocenie [...]WINB, przepis przesądza, że postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części są wszczynane z urzędu a nie na wniosek. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami, jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części wszczynane są z urzędu, to znaczy że organ I instancji otrzymując wniosek prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. W ocenie organu odwoławczego art. 72a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w związku z treścią pism skarżącej (znajdujących się w aktach organu I instancji) oraz zażalenia, powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien wnikliwie przeanalizować zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w ww. sprawie, jak również prawidłowo ustalić strony tego postępowania, w tym w zakresie interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego, mając na uwadze brzmienie art. 72a ust. 1 p.b. organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek U. Z. w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. z innych przyczyn. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyła U. Z., wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a. w zw. z postanowieniami p.b. w sytuacji gdy wniosek nie dotyczył przewodów kominowych, a ustalenia źródła hałasu i sprawdzenia czy nie są podłączone niezgodnie z przepisami prawa budowlanego urządzenia wywołujące taki hałas w miejscu zamieszkania. Z uwagi na powyższe organ II instancji błędnie uznał iż postępowanie w zakresie objętym wnioskiem strony można wyłącznie wszcząć z urzędu. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez nie przeprowadzenie oględzin jak i naruszenie zasad k.p.a. odnośnie do nieuwzględnienia słusznego interesu strony jakim jest usunięcie naruszeń w zakresie prawa budowlanego w budynku powodującego hałas w mieszkaniu skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy stosując przywołane powyżej przepisy oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego w żadnym zakresie wydał postanowienie uchylające i zamykające skarżącej postępowanie przed odmowę jego wszczęcia z uwagi na błędne stwierdzenie, że postępowanie w materii je obejmującej można wszcząć wyłącznie z urzędu. Wskazała, że to organy nadzoru budowlanego powinny stać na straży legalności budów jak i wszelkich podłączeń w budynku mających wpływ na korzystanie z nim a w szczególności powodujących hałas, a strony poszkodowane naruszeniami w tym zakresie mają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. We wniosku o kontrolę zwróciła się o kontrolę przewodów wentylacyjnych i kominowych w pionach przechodzących przez lokal skarżącej w związku z tym że z pionów tych dochodzą hałasy. Ograniczając się do protokołów kontroli na zlecenie Wspólnoty nie wyjaśniono czy w budynku obecnie dopuszczono się niewłaściwego i niezgodnego z prawem podłączenia do ww. pionów nieznanych urządzeń w sąsiednich lokalach lub użytkowane jest inne urządzenie z przekroczeniem dopuszczalnych norm. Nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych badań i oględzin. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowienia [...]WINB, w którym uchylono postanowienie PINB (odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.) i na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 72a p.b. - odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek U. Z. w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. z "innych przyczyn". Zdaniem [...]WINB, odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, ale sentencja i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia PINB było nieprawidłowe. Stąd wydano rozstrzygnięcie, w którym uchylono postanowienie PINB i odmówiono wszczęcia postepowania z innych przyczyn. Zdaniem Skarżącej, w sposób niewłaściwy zastosowano w sprawie art. 61a k.p.a., gdyż wniosek nie dotyczył przewodów kominowych a ustalenia źródła hałasu i sprawdzenia czy nie są podłączone niezgodnie z przepisami prawa budowlanego urządzenia wywołujące taki hałas. W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie stronie skarżącej. 2. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji był między innymi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 472/21). W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ II instancji, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 219/21). 3. Z okoliczności sprawy wynikają następujące zdarzenia mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - w dniu 17 listopada 2020 r. oraz 15 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęły wnioski skarżącej o kontrolę przewodów wentylacyjnych i kominowych w pionach przechodzących przez jej lokal przy ul W. w W.; - PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego; w uzasadnieniu wskazał między innymi na to, że Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła protokół z przeglądu okresowego obiektu budowlanego, przegląd kominiarski roczny z 21 grudnia 2020 r., zgodnie z którym przewody wentylacyjne w lokalu mieszkalnym nr [...] są drożne; a skoro tak - to nie można było stwierdzić nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu w tym przewodów wentylacyjnych i kominowych umiejscowione zostały w rozdziale 6 p.b. Okresowa kontrola przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) jest dokonywana na zlecenie właścicieli budynków przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i organ nadzoru budowalnego nie bierze udziału w takich kontrolach. Nie może zatem naruszyć gwarancji procesowych strony niewłaściwym przeprowadzeniem takiej kontroli (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 606/18). Zgodnie z art. 72a p.b. umiejscowionym w w/w rozdziale p.b.: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Art. 72a p.b. dodany został przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę p.b. z dniem 19 września 2020 r. Dodanie powyższego przepisu przesądza, że postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Z kolei art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Art. 72a p.b. stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy – Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wniosek skarżącej prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych. W ocenie Sądu, [...]WINB mając na uwadze brzmienie art. 72a p.b. zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie PINB i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej. Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie i piśmiennictwie jako tego rodzaju okoliczności wskazuje się takie sytuacje jak żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia lub brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem Sądu, tego rodzaju oczywista przeszkoda zachodzi również, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej wskazujące na niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a. Ponadto argumenty skarżącej związane z koniecznością ustalenia źródła hałasu i braku przeprowadzenia oględzin nie mogą zostać uwzględnione ze względu właśnie na odmowę wszczęcia postępowania z "innych przyczyn" (tj. z przyczyny formalnej a nie merytorycznej). 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.