I SAB/Op 46/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na Burmistrza Gminy Baborów w przedmiocie przewlekłości organu związanej z zaniechaniem przez Burmistrza Gminy Baborów wydania decyzji podatkowej po złożonej korekcie w zakresie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 r. postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić M. K. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. M. K. (dalej: strona, skarżąca), pismem z 12 marca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Baborowa (dalej: Burmistrz, organ) w przedmiocie wydania decyzji podatkowej po korekcie złożonej w dniu 25 września 2023 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. Burmistrz Baborowa decyzją z 12 stycznia 2023 r. nr PN003993/ F/FB001108/2023-0 ustalił M. K. łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2023 w wysokości 11.851 zł. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: SKO, organ odwoławczy) wydało 21 lipca 2023 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Sąd, wyrokiem z 29 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Op 271/23, oddalił skargę M. K. Wyrok jest prawomocny. W dniu 25 września 2023 r. (data prezentaty) strona złożyła w Urzędzie Miejskim w Baborowie informację o gruntach oraz informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych. Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. nr [...] SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej organu odwoławczego z 21 lipca 2023 r. decyzję nr [...]. Następnie postanowieniem z 21 maja 2024 r. SKO zawiesiło z urzędu wszczęte postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. K. na decyzję organu odwoławczego z 21 lipca 2023 r. decyzję nr [...]. Strona w piśmie z 12 marca 2024 r. wniosła do Sądu skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza w przedmiocie wydania decyzji podatkowej po korekcie złożonej w dniu 25 września 2023 r., wnosząc przy tym o zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wydania decyzji podatkowej w trybie natychmiastowym, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kwoty 5.000 zł oraz o zasądzenie od Burmistrza kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że Burmistrz nie przesłał do SKO korekty z 29 września 2023 r., a na upomnienia, które wnosiła skarżąca, organ nie zareagował. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, obciążenie skarżącej kosztami postępowania, a także – z ostrożności procesowej – o uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa i niewymierzanie organowi grzywny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Baborowie wpłynęło upomnienie skarżącej dotyczące wydania korekty decyzji za 2023 r. W dniu 10 stycznia 2024 r. organ wystosował do skarżącej odpowiedź, że sprawa została przekazana według właściwości do SKO w celu dalszego procedowania w sprawie. W dniu 19 lutego 2024 r. wpłynęło kolejne upomnienie skarżącej dotyczące wydania decyzji za IV kwartał 2023 r. Następnie w dniu 4 marca 2024 r. odbyło się spotkanie, w toku którego organ próbował wyjaśnić skarżącej kwestie związane z właściwością organu w zakresie wznowienia postępowania. Jak wynika z dokumentów przedłożonych Sądowi, skarżąca pismami z 30 grudnia 2023 r. oraz 19 lutego 2024 r. wnosiła upomnienia skierowane do Burmistrza dotyczące niewydania w terminie ustawowym decyzji za IV kwartał 2023 r. w podatku od nieruchomości. Pismem z 10 stycznia 2024 r. organ poinformował stronę, że złożone 25 września 2023 r. informacje IN-1 i IR-1 w sprawie zmiany wymiaru podatku na rok 2023 zostały przekazane według właściwości, wraz z całą dokumentacją, do SKO celem dalszego procedowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem ustawa przewiduje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, strona nie wyczerpała środków zaskarżenia i z tego powodu skarga została wniesiona przedwcześnie. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: op) przewiduje środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. Jak wynika z art. 141 § 1 pkt 1 op, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 op stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia. Organ podatkowy wymieniony w art. 140 § 1 op, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 141 § 2 op). Ponaglenie z art. 141 § 1 op nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu podatkowym, lecz ma na celu spowodowanie, aby rozstrzygnięcie takie w ogóle zostało podjęte. Zarówno ponaglenie, jak i skarga do sądu na bezczynność, są środkami mającymi zdyscyplinować organ oraz zmierzać do jak najszybszego załatwienia sprawy w przypadku zwlekania organu bądź przekroczenia terminów określonych w przepisach Ordynacji podatkowej. Konstrukcja tych instytucji jest zatem związana tak ze sprawą podatkową, jak i z organem ją prowadzącym. Zaniechania organu właściwego do załatwienia danego rodzaju sprawy, będąc przedmiotem niezadowolenia strony, są przyczyną skorzystania z odpowiednich środków zmierzających do zmiany istniejącego stanu postępowania – bezczynności organu (postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1238/11). Ponaglenie wynikające z art. 141 § 1 op jest środkiem zaskarżenia, z którego skorzystanie warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Jest to jednak środek prawny o szczególnym charakterze, ponieważ nie dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu podatkowym, tylko jego braku w sytuacji, gdy powinno ono zostać podjęte. Wniesienie do właściwego organu podatkowego ponaglenia w trybie art. 141 § 1 op jest przesłanką wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Warunkiem wyczerpania trybu zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa, w razie skargi na bezczynność organu podatkowego, jest poprzedzenie skargi ponagleniem, o którym stanowi art. 141 op (S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024, s. 1120; A. Mariański (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2023, art. 141, nb. 1). Straciło aktualność stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność oraz na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ podatkowy uzależnione było od rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 141 § 1 op. Obecnie, zgodnie z art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obowiązującym stanie prawnym skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet w tym samym dniu, w którym skorzystano z ponaglenia na podstawie art. 141 § 1 op. Istotne jest tylko, ażeby wniesienie ponaglenia wyprzedzało wniesienie skargi do sądu (L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 141). Zasadniczo o niezałatwieniu sprawy w terminie możemy mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych ustawowo (art. 139 op) lub wskazanych przez organ administracyjny na podstawie art. 140 op. Natomiast kwestionując długotrwałość postępowania podatkowego prowadzonego w ramach czasowych wyznaczonych tymi terminami, opieszałość podejmowanych czynności, ich zasadność itp., można organowi podatkowemu zarzucić przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach przewidzianych prawem, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy. Oprócz tego o przewlekłości postępowania może świadczyć powstrzymywanie się od podejmowania wyłącznie czynności niezbędnych i podejmowanie również czynności zbędnych przez organ podatkowy, co w konsekwencji może prowadzić do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Należy stwierdzić, że obie wskazane wyżej formy nagannego zachowania (zaniechania) organu podatkowego mogą być zwalczane z zastosowaniem konstrukcji prawnej ponaglenia (Ibidem). Inaczej niż odwołanie, ponaglenie należy składać bezpośrednio do organu wyższego stopnia, z pominięciem organu prowadzącego postępowanie, który uchybia terminom. Treść ponaglenia powinna spełniać warunki przewidziane dla pisma w rozumieniu art. 168 op (H. Dzwonkowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2020, art. 141, nb. 4; L. Etel (red.) op. cit.). Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, skarżąca wniosła dwa pisma, oznaczone jako "upomnienie", dotyczące przewlekłości postępowania organu. Z ich treści wynika, że nie można ich zakwalifikować jako "ponagleń" w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, ponieważ – co jest w sprawie okolicznością kluczową – pisma te zostały przedłożone Burmistrzowi Baborowa i do niego były adresowane. W niniejszej sprawie ponaglenia powinny być kierowane bezpośrednio do SKO, które jest organem podatkowym wyższego stopnia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 op. Wynika to z treści art. 13 § 3 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 op w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570). Zgodnie z tymi przepisami SKO jest organem odwoławczym od decyzji Burmistrza Baborowa i z tego powodu jest również organem podatkowym wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżąca nie wystosowała więc ponaglenia adresowanego do organu wyższego stopnia o czym stanowi art. 141 § 1 pkt 1 op. Sąd stwierdził zatem, że strona nie wyczerpała środków zaskarżenia odpowiednio do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 ppsa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Ponaglenie, o którym mowa w art. 52 § 2 ppsa, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 ppsa. Skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ppsa podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zaniechanie wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia musi skutkować stwierdzeniem, że strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, a skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega odrzuceniu. Z tych powodów Sąd rozstrzygnął jak w pkt 1 niniejszego postanowienia. Orzeczenie, co do zwrotu wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie, z którym zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje stronie skarżącej od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ponieważ skarżąca uiściła wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata ta podlega zwrotowi.