I SAB/Op 52/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Starosty Kluczborskiego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. P. ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. T. P. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty Kluczborskiego, polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 stycznia 2023 r., w sprawie przeprowadzenia kontroli w Stowarzyszeniu S. - w związku ze sprawowaniem nadzoru nad tym stowarzyszeniem, zarejestrowanym w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...]. W odpowiedzi na skargę, Starosta Kluczborski wniósł m.in. o oddalenie skargi odnosząc się merytorycznie do jej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, wszystkie wymienione w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z tego ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty Kluczborskiego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w zakresie czynności nadzorczych nad Stowarzyszeniem S. Jednocześnie z akt sprawy, jak i przepisów prawa nie wynika, aby organ był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Wskazać należy, że zasady działania stowarzyszeń na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w tym kwestie związane z nadzorem nad ich działalnością, uregulowane zostały ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) - dalej: "ustawa". Ustawa ta określa między innymi organy nadzoru nad stowarzyszeniami (art. 8 ust. 5 ustawy). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy, organ nadzorujący sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszeń wyłącznie w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu. W tym celu został wyposażony w określonego rodzaju kompetencje a mianowicie: prawo żądania dostarczania przez zarząd stowarzyszenia w określonym terminie odpisów uchwał walnego zebrania członków (art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz prawo żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień (art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z kolei art. 26 ustawy stanowi, w przypadku niezastosowania się stowarzyszenia do żądań określonych w art. 25 ust. 2 sąd, na wniosek organu nadzorującego, może nałożyć grzywnę w wysokości jednorazowo nieprzekraczającej 5000 zł. W przypadku zaś stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1 i 3 i art. 10b ustawy, organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu na podstawie art. 29 (art. 28 ustawy). W myśl zaś art. 29 ustawy, wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy), uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy), rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa, albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy). Organ nadzorujący może również wnioskować do sądu o ustanowienie dla stowarzyszenia kuratora w warunkach określonych w art. 30 ust. 1 ustawy, oraz o rozwiązanie stowarzyszenia w przypadkach określonych w art. 31 ust. 1 ustawy. Na podstawie natomiast art. 32 ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 i 31 ustawy sąd rozpoznaje na rozprawie w postępowaniu nieprocesowym - rejestrowym. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, analiza przywołanych zapisów ustawy dowodzi, że w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami - organ nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Czynności nadzorcze organu nie są podejmowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej (tak w postanowieniu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 5/24). Dopiero zatem sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 833/09). Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., należało skargę odrzucić, co Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W punkcie drugim sentencji postanowienia Sąd z kolei orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 zł, działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozprawy.