II SA/Op 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Cisek z dnia 10 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w drodze zamiany 1) stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonego zarządzenia, 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) zasądza od Gminy Cisek na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 10 września 2018 r. Wójt Gminy Cisek, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) zwanej u.s.g., art. 15 ust.1, art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) dalej też w skrócie : " u.g.n." i uchwały Rady Gminy Cisek z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr XIX/89/08, w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Cisek ( Dz. Urz. Woj. Op. z 2008 r., Nr 74, poz. 1904), wydał zarządzenie nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w drodze zamiany. W § 1 zarządzenia postanowił o dokonaniu zamiany nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej numerem działki a k.m. [...] o powierzchni 0,0150 ha stanowiącej własność Gminy Cisek, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta [...], na nieruchomość położoną w obrębie [..] oznaczonej numerem działki b k.m. [...] o powierzchni 0,0740 ha stanowiącej własność małżeństwa B. i B. G., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta [...]. W § 2 określił, że zamiana, o jakiej mowa w § 1, nastąpi poprzez zbycie działki nr a na rzecz B. i B. G. za cenę 3493,20 zł brutto i nabycie na rzecz Gminy Cisek działki nr b, za cenę 14000 zł. Wobec różnicy wartości nieruchomości zamienianych nabycie nieruchomości na rzecz Gminy Cisek nastąpi bez obowiązku dokonania dopłat na rzecz B. i B. G. Na podstawie § 3 zarządzenia Wójt postanowił o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w drodze zamiany - stanowiącego załącznik do zarządzenia, poprzez jego wywieszenie na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Cisek i zamieszczenie na stronach internetowych Urzędu Gminy Cisek, a także o podaniu w prasie lokalnej informacji o zamieszczeniu tego wykazu. W § 4 zarządzenia wskazał natomiast, że nieruchomość nabyta w wyniku zamiany wejdzie do zasobu mienia Gminy Cisek z przeznaczeniem na realizacje zadań własnych gminy w zakresie dróg, ulic, a w § 5 określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ramach czynności nadzorczych, Wojewoda Opolski wystąpił do Wójta Gminy Cisek o przedłożenie operatów szacunkowych, z których wynika wartość nieruchomości objętych zamianą oraz o wyjaśnienie przyczyn zamiany i odstąpienia od obowiązku dokonania dopłaty na rzecz B. i B. G. W wyniku podjętych działań organ nadzoru ustalił, że wskazana w zarządzeniu wartość nieruchomości odpowiada wartościom ustalonym przez rzeczoznawcę. Celem dokonania zamiany jest uregulowanie własności drogi wewnętrznej (działka nr b), która stanowi dojazd do posesji znajdujących się przy ul. [...] w miejscowości [...]. Z wnioskiem o uregulowanie sytuacji prawnej wskazanej drogi wystąpili mieszkańcy, których domy zlokalizowane są przy ul. [...]. Gmina nie planowała wykupu działki i nie zabezpieczyła na ten cel środków w budżecie. Uczestnicy postępowania B.i B.G. zaproponowali zbycie działki nr b w zamian za działkę nr a, która przylega do ich nieruchomości i oświadczyli, że rezygnują z dopłaty w przypadku różnicy wartości nieruchomości (pismo Wójta Gminy Cisek z dnia 26 października 2018 r.). Wykonanie przedmiotowego zarządzenia zostało jednak wstrzymane z uwagi na powstałe spory w miejscowości - do czasu wyrażenia opinii przez mieszkańców wsi na zebraniu wiejskim (pismo Wójta Gminy Cisek z dnia 31 października 2018 r.). Następnie, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Opolski zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podnosząc, że wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 u.g.n.- w zakresie rezygnacji z dopłaty związanej z różną wartością nieruchomości będących przedmiotem zamiany, domagając się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że w art. 15 ust. 1 u.g.n. ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż zamiana nieruchomości może odbywać się wyłącznie za dopłatą, jeżeli występuje różnica wartości zamienianych nieruchomości. Dopłata stosowana jest zarówno wtedy, gdy jest należna Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, jak i wtedy, gdy należna jest osobie fizycznej lub prawnej będącej stroną umowy. Poza art. 14 ust. 3 i 4, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza innych rozwiązań dopuszczających możliwość zawarcia umowy zamiany bez dopłaty. Dla dokonania zamiany nieruchomości nie ma przy tym znaczenia to, że osoby zainteresowane zamianą wyrażają zgodę na odstąpienie od dokonywania dopłaty. W każdym wypadku, kiedy wartość praw podlegających zamianie nie jest identyczna, niezbędna jest dopłata równa różnicy wartości zamienianych praw. Stosownie do wyrażonego stanowiska Wojewoda stwierdził, że wykonanie zaskarżonego zarządzenia może doprowadzić do nieekwiwalentnej transakcji, w wyniku której Gmina Cisek odniosłaby nieuzasadnioną korzyść majątkową kosztem jej mieszkańców. Rezygnacja z dopłaty oraz brak zabezpieczenia środków w budżecie Gminy na zapłatę różnicy wartości nieruchomości nie uzasadniają zamiany nieruchomości bez dokonywania dopłat. Chcąc uregulować kwestię własności drogi wewnętrznej (działka nr b), która stanowi dojazd do posesji znajdujących się przy ul. [...] w miejscowości [...], Gmina wobec braku środków powinna wybrać inną nieruchomość do zamiany, która wartością odpowiadałaby działce nr b. Dopuszczanie do transakcji, o jakich mowa w przedmiotowej sprawie, mogłoby doprowadzić do nadużywania instytucji przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy, w wyniku którego mienie gminy uległoby nieuzasadnionemu uszczupleniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Cisek wskazał na przedstawione Wojewodzie okoliczności dotyczące przyczyny zamiany nieruchomości, ustalenia ich wartości i odstąpienia od dopłaty. Wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że w wyniku przedmiotowej zamiany mienie gminy uległo powiększeniu o działkę nr b, która jest szczególnie ważna dla mieszkańców gminy z uwagi na swój charakter. Jednocześnie, poprzez likwidację 1,5 m pasa gruntu pomiędzy nieruchomościami, zostanie uporządkowany teren, który dotychczas był wykorzystywany w dużej mierze jako miejsce spotkań osób nadużywających alkoholu, co wiązało się z zanieczyszczaniem tego miejsca. Tym samym zamiana ta była korzystna dla Gminy zwłaszcza w sytuacji, gdy uczestnicy G. zrezygnowali z dopłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał i zarządzeń organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) nadal dalej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności zarządzenia organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Cisek nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia nieważności zarządzenia w trybie postępowania nadzorczego co oznacza, że skargę uznać należało za skutecznie wniesioną. Dokonana przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zapisy § 1 i § 2 zaskarżonego zarządzenia, jako ustalone z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, w sposób istotny naruszają prawo. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując działania muszą ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zakres zadań oraz tryb postępowania. Mogą przy tym podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. W konsekwencji nie mają też prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań. Te powinny być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 u.s.g. określono przykładowo zakres jego zadań, do których należy także gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). Szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego ustalone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zamianę nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych reguluje art. 15 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie wynika, że sporna zamiana wymaga realizacji zasady ekwiwalentności świadczeń polegającej na konieczności dopłaty różnicy w sytuacji, gdy wartość zamienianych nieruchomości nie jest równa. Inaczej też, niż w przypadku zamiany nieruchomości między Skarbem Państwa, a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami - o której mowa w art. 14 ust. 3 u.g.n., ustawa nie przewiduje w tym przypadku możliwości odstąpienia od obowiązku dokonywania dopłat. Stosownie do tego prawidłowe wykonanie upoważnienia do dokonania zamiany nieruchomości na podstawie art. 15 ust. 1 u.g.n. wymaga uwzględnienia dopłaty wyrównawczej. Wskazany przepis ma charakter bezwzględny, a zmiana określonych w nim zasad nie mieści się w kompetencjach organów gminy. Z tego względu ustalenie w § 2 zaskarżonego zarządzenia sposobu zamiany nieruchomości bez dopłaty różnicy wartości zamienianych nieruchomości uznać należało za sprzeczne z art. 15 ust. 1 u.g.n. i pozbawione upoważnienia ustawowego. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje przy tym fakt, że właściciele nieruchomości zamiennej, której wartość jest wyższa niż wartość nieruchomości gminnej, wyrazili zgodę na zamianę bez dopłaty. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości zrzeczenia się takiego uprawnienia. Jak wskazano natomiast na wstępie organy gminy realizując ustawowe kompetencje, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Brak wyraźnego upoważnienia ustawowego w określonym zakresie wyłącza z kolei możliwość ich działania. W ocenie Sądu, jako sprzeczny z prawem uznać też należało zapis § 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia. Dostrzec trzeba, że przedmiotem zaskarżonego zarządzenia było sporządzenie wykazu, w celu ujęcia w nim nieruchomości przeznaczonej do zbycia w drodze zamiany i podania go do publicznej wiadomości. Kompetencje organu wykonawczego gminy w tym zakresie określone zostały w art. 35 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie, w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Na gruncie powołanej regulacji wyjaśnić przyjdzie, że sporządzenie wykazu i jego upublicznienie nie skutkuje jeszcze dokonaniem zamiany nieruchomości. Celem jego sporządzenia jest poinformowanie o wprowadzeniu nieruchomości do obrotu i zapewnienie jawności gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego. Sam wykaz poprzedza zatem dyspozycje związane z zamianą oraz dokonanie samej czynności prawnej zamiany. Poprzez jego sporządzenie nie dochodzi do podjęcia przez organ gminy ostatecznej decyzji o zamianie, a jedynie do określenia zamiaru względem nieruchomości oraz celu jej przeznaczenia. Stanowi on jedynie założenie dla dalszego postępowania z nieruchomością i nie jest ofertą, ani wiążącym oświadczeniem woli w przedmiocie zamiany. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 4 u.g.n. zbycie nieruchomości w drodze zamiany dokonywane jest w trybie bezprzetargowym, która to procedura jest prowadzona dopiero po sporządzeniu wykazu. Do samej zamiany nieruchomości dochodzi natomiast na podstawie umowy o dwustronne przeniesienie własności nieruchomości, do zawarcia której wymagana jest forma aktu notarialnego (art. 158 K.c.). W konsekwencji, zamiana nieruchomości nie może być dokonana zarządzeniem wójta wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 u.n.g., w przedmiocie sporządzenia wykazu nieruchomości. Tymczasem, w § 1 i 2 zaskarżonego aktu Wójt Gminy Cisek sformułował, w postaci postanowienia, oświadczenie o dokonaniu zamiany nieruchomości. Jego treść i redakcja jest właściwa dla umowy i sugeruje dokonanie zamiany. Wskazuje na czynność dokonaną o określonym skutku. W świetle wskazanych powyżej regulacji zapis ten, w ocenie Sądu, wykracza poza kompetencje organu określone art. 35 ust. 1 u.n.g. Jest nieuprawniony w ramach zaskarżonego aktu, który zgodnie z art. 35 ust. 1 powinien ograniczać się jedynie do ustalenia wykazu nieruchomości planowanych do zbycia, a więc co do których przewiduje się cel ich zbycia. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zapis § 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia narusza w sposób istotny art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 4 u.g.n. Z treści ustawowego upoważnienia do sporządzenia wykazu nieruchomości nie można wyprowadzić kompetencji wójta do dokonania czynności zbycia, w tym tak jak w niniejszej sprawie w drodze zamiany. W pozostałym zakresie, w tym co do sporządzenia wykazu nieruchomości w postaci załącznika do zarządzenia i dokonania jego upublicznienia zaskarżony akt mieści się w zakresie regulacji art. 35 ust. 1 u.g.n. i odpowiada przepisom prawa. Uwzględniając powyższe, z uwagi na stwierdzone naruszenia, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt 1 wyroku, a w pkt 2 wyroku orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. W pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.