II SA/Op 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.3482.2022.ip w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W skardze z dnia 16 grudnia 2022 r. A. B. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 grudnia 2022 r., nr SKO.40.3482.2022.ip, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 października 2022 r., nr I.1431.109.2022 informującego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. A. B. (dalej też: "skarżący", "wnioskodawca") wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci "decyzji budowlanych nowych sieci kanalizacyjnych, wodociągowych i gazowych w tzw. Dzielnicy Kwiatów w ulicach: Maków, Tulipanów, Placu Oleandrów, Bzów, Jaśminów i Konwalii". Wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji w formie kserokopii lub mailowo na podany adres. Dodał, że ewentualne twierdzenia organu, że układanie nowych sieci jest remontem a nie budową, nie byłoby zgodne ze stanem faktycznym, gdyż nowe sieci przebiegają innymi trasami. Pismem z dnia 8 września 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że zgodnie z art. 82b ust. 7 Prawa budowlanego dane umieszczane w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę są jawne i publikowane na stronie GUNB – wyszukiwarka publiczna RWDZ. Pismem z dnia 19 września 2022 r. wnioskodawca ponowił wniosek, zaznaczając, że organ błędnie odesłał go do rejestru z art. 82b ust. 7 Prawa budowlanego. Tymczasem on wnosił o informacje w postaci decyzji a nie rejestru decyzji. Pismem z dnia 3 października 2022 r. organ na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) dalej w skrócie K.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z dnia 19 września 2022 r. przez podanie numerów decyzji o pozwolenie na budowę, które mają być udostępnione. Jednocześnie organ przyznał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej w skrócie "u.d.i.p." lub "ustawa" może przesłać treść pozwoleń na budowę, po uprzedniej anonimizacji ich treści. W piśmie z dnia 7 października 2022 r. wnioskodawca uznał wezwanie organu za bezzasadne, gdyż żądanie było "klarowne" i "wskazywało nazwy ulic, na których dokonano budowy sieci". Zawiadomieniem z dnia 20 października 2022 r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wobec nieuzupełnienia braków (doręczenie w dniu 2 listopada 2022 r.). W odwołaniu z dnia 9 listopada 2022 r. wnioskodawca uznając, że zawiadomienie jest decyzją domagał się "zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do udzielenia żądanej informacji publicznej". SKO w Opolu postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a. przyjął, że zaskarżone pismo z dnia 20 października 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada cech właściwych dla decyzji jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Była to czynność materialno-techniczna, pismo informujące, od którego nie można wnieść środka zaskarżenia. Organ odwoławczy powołał się na, jego zdaniem, utrwalone orzecznictwo sądowe w tym przedmiocie. W skardze na postanowienie SKO w Opolu A. B. wniósł o jego uchylenie i "nakazanie prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z wnioskiem". Według skarżącego organ nie mógł wydać zaskarżonego postanowienia bo ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że organ może udzielić informacji albo jej udzielenia odmówić albo też umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. II. Skarżący przyjął, że organ I instancji wydał decyzję, w związku z czym zastosowanie przez SKO w Opolu art. 134 K.p.a. było wadliwe i bezpodstawne. Strona wywodziła, że w procedurze uregulowanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej możliwe jest tylko udzielenie informacji, odmowa udostępnienia informacji albo umorzenie postępowania czyli zachowanie organu podjęte na podstawie art.14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Generalnie należy ten pogląd podzielić, ale występują także wyjątki będące konsekwencją następujących uwarunkowań prawnych. III. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Co do zasady przepisy K.p.a. znajdują w takim postępowaniu zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. To, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego opartego na przepisach K.p.a. nie oznacza, że organ wezwany - na tym wstępnym etapie sprawy - pozostaje bezradny w stosunku do wniosków wymagających uzupełnienia. Tak będzie zawsze, gdy organ przewiduje konieczność korespondencji z wnioskodawcą w zakresie np. udzielenia informacji przetworzonej, daleko idących anonimizacji albo odmowy udzielenia informacji. Czynności zmierzające do uzupełnienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. – co do zasady – nie są postępowaniem administracyjnym, ale organ może odpowiednio stosować formuły i tryb uzupełnienia braków podania w rozumieniu art. 63 i 64 § 2 K.p.a. Orzecznictwo sądowe taką sytuację określa jako realizację ogólnych zasad wynikających zarówno z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6 – 12 K.p.a. Te ostatnie, jakkolwiek zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 33/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępie do informacji publicznej jak już zaznaczył Sąd wyżej nie formalizuje postępowania wszczętego na wniosek zainteresowanego podmiotu. Zawiera jednak przepisy (np. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), które dla czynności podejmowanych w sprawach o udostępnienie informacji zakreślają krótkie terminy, a na organy wezwane nakłada reżimy, które z natury rzeczy mają służyć sprawnemu załatwianiu wniosków – i tu także co do zasady – w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Ustawa mimo, że nie formalizuje postępowania, ani nie odsyła do stosowania K.p.a. od momentu wniesienia żądania to zawiera kilka przepisów proceduralnych, między innymi wprowadza nieznaną innym procedurom instytucję "powiadomienia" (por. art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Te przepisy proceduralne ustawy nie są wystarczające w sytuacji przewidywanego "sporu" między podmiotem wzywającym a organem wezwanym co do np. charakteru żądanej informacji, zakresu anonimizacji związanej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale też koniecznej do uwzględnienia procedury przykładowo związanej z wezwaniem o opłatę za poniesione dodatkowe koszty albo konieczność przekształcenia informacji (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) lub odmowy udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tej kwestii od początku obowiązywania ustawy w piśmiennictwie prawniczym odnotowuje się liczne krytyczne głosy (por. G. Sibiga "O reformie przepisów o dostępie do informacji publicznej" Samorząd Terytorialny 2015/3 str. 7 i nast., Piotr Sitniewski "Potrzeba zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej" Samorząd Terytorialny 2015/4/ str. 17 i nast.). Drugi z wymienionych autorów wprost wywodzi, że w obecnym stanie prawnym brakuje jakichkolwiek regulacji określających jak powinno być prowadzone postępowanie w przypadku, gdy zdaniem organu mamy do czynienia z potrzebą np. przetworzenia informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, a swoistą lukę prawną z konieczności wypełniają orzeczenia sądów administracyjnych. IV. W związku z powyższymi uwagami Sąd orzekający dalej stwierdza, że prawo do informacji publicznej gwarantuje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, obejmuje ono także dostęp do dokumentów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i przez organ posiadanych. Informacją taką jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych których używa, które wykorzystuje przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym można dodać, że informacja publiczna obejmuje znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o pozwoleniu na budowę niewątpliwie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p. Jako taka stanowi informację publiczną. Wydaje się, w związku z korespondencją i treścią pism organu, że nie było to sporne między skarżącym a organem, nie mniej należy zwrócić uwagę na następujący aspekt sprawy. Decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę odwołuje się do projektu budowlanego. Co więcej ten projekt stanowi jej integralną część jako obligatoryjny załącznik. Projekt budowlany podlega bowiem zatwierdzeniu w decyzji. Zakwalifikowanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę do informacji publicznej nie oznacza bezwarunkowego automatyzmu w jej udzieleniu. W rachubę wchodzi bowiem norma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczająca prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Udzielenie informacji publicznej i tylko publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji nie powinno obejmować tych części decyzji jako dokumentów urzędowych, które pozbawiłyby inny podmiot ochrony w sferze prywatności, praw autorskich, prawa własności. Ponadto poza sporem w sprawie było, że wezwany organ Prezydent Opola jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co do zasady zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W tych warunkach wezwanie wystosowane przez organ I instancji w piśmie z dnia 3 października 2022 r. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie było pozbawione uzasadnienia. Po pierwsze wniosek nie precyzował okresu (roku) z jakiego decyzje mają być udostępnione, po drugie numerów tych decyzji, choć w tym zakresie wystarczające wydaje się, przy takiej inwestycji publicznej, podanie nazwy ulicy lub nr działki geodezyjnej . Skarżący uważał zapewne, że wniosek z dnia 31 sierpnia 2022 r. dotyczył realizowanych w tamtej dacie decyzji w odniesieniu do sieci na wymienionych ulicach. Wniosek nie był jednak precyzyjny w zakresie dat obiektywnie rzecz ujmując, a już z pewnością z punktu widzenia organu, zobowiązanego do wyważenia proporcji dóbr chronionych: prawa do informacji i prawa do prywatności. Dlatego organ mógł przyjąć potrzebę zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Dalej organ przede wszystkim najpierw odesłał stronę do rejestru decyzji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. To odesłanie nie było zdaniem Sądu właściwe, choćby dlatego, że nie wyjaśniało stronie w jaki sposób ma ustalić poszukiwany dokument. Sąd zwraca uwagę, że na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego jest zakładka – wyszukiwarka publiczna RWDZ, lecz obowiązkiem organu było poinformować wnioskodawcę w jaki sposób ma z niej korzystać. Podobnie, gdy organ administracji jako podmiot wezwany do udzielenia informacji odsyła do stron Biuletynu Informacji Publicznej, w skrócie BIP, winien pouczyć stronę w jaki sposób z Biuletynu korzystać (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 515/22). V. Reasumując wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku a w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawnie dopuszczalne, natomiast odwołanie od takiego sposobu załatwienia pisma zasadnie organ odwoławczy w trybie art. 134 K.p.a. uznał za niedopuszczalne. Skarżącemu jako wnioskodawcy, który nie uzyskał żądanej informacji przysługiwała skarga na bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, czego jednak nie uczynił uruchamiając niewłaściwy tryb odwoławczy od niezaskarżalnego pisma I instancji. To w procedurze skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) Sąd mógłby dopiero ocenić prawidłowość załatwienia (braku załatwienia) wniosku przez organ wezwany. Przy tym wnioskiem strony było pismo z dnia 31 sierpnia 2022 r. a nie z dnia 19 września 2022 r., jak to przyjmuje organ w zawiadomieniu z dnia 20 października 2022 r. Zasadą bowiem jest niezależnie od okoliczności rozpoznawanej sprawy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wymaga właściwego załatwienia (tak co do procedury, formy i treści), nie zaś jakiegokolwiek załatwienia. W tym wypadku "jakakolwiek" czynność organu w postaci pisma z dnia 8 września 2022 r. nie powodowała, że kolejne pismo strony z dnia 19 września 2022 r. było odrębnym, następnym wnioskiem w trybie u.d.i.p. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.