II SA/Op 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 30 listopada 2005 r., nr XXX/294/2005 w przedmiocie regulaminu wynagrodzenia dla nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części przyznającej w § 9 ust. 2 nauczycielom dodatek do wynagrodzenia za warunki pracy z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 wyroku. Wojewoda Opolski wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm), na uchwałę nr XXX/294/2005 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także stopień podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. W skardze zwarł żądanie stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 wyrazów: "oraz zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi" we wskazanej wyżej uchwale, z powodu istotnego naruszenia prawa - art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118 poz. 1112 ze zm.) w zw. z § 8 pkt 19 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). W uzasadnieniu podał, że Rada działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela przyjęła regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także stopień podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, zwany w dalszej części skargi Regulaminem (...). Wydany akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia: - wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 i art. 34 ustawy Karta Nauczyciela, - szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem przepisu art. 35 ust. 3 powołanej ustawy, - wysokości i warunków wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, wskazanych w art. 30 ust. l pkt 4 ustawy, o ile nie zostały określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Regulamin, zatem ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulując wysokość stawki oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku za pracę w warunkach trudnych czy też uciążliwych, Rada jest związana przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...), które określa m. in. wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy. W § 9 ust. 2 Regulaminu (...) Rada postanowiła m. in., iż nauczycielom, którzy prowadzą zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi przysługuje dodatek za warunki pracy w wysokości 10% minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela ustalonej przez Ministra Edukacji Narodowej dla obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zgodnie z art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Tymczasem w treści § 8 pkt. 19 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) za trudne warunki pracy nie uznaje się wszystkich zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, ale ogranicza się to pojęcie do zajęć grupowych i indywidualnych, wynikających z realizacji zadań diagnostycznych, terapeutycznych, doradczych i profilaktycznych z młodzieżą i dziećmi niepełnosprawnymi oraz z ich rodzicami lub opiekunami, prowadzonych w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych. Z zapisu przyjętego przez Radę Miejską w Lewinie Brzeskim wynika, że dodatek za trudne warunki pracy może dostać każdy nauczyciel pracujący z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, bez konieczności spełniania dodatkowych przesłanek wynikających z § 8 pkt. 19 ww. rozporządzenia. Działanie Rady polegające na rozszerzeniu wykazu pracy w warunkach trudnych, wynikającego wprost z przepisów rozporządzenia uznać należy za istotnie naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lewinie Brzeskim wniosła o oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie przez Wojewodę Opolskiego błędnej interpretacji w zakresie podstawy prawnej kwestionowanego zapisu w przedmiotowej uchwale. Organ podkreślił, że Gmina oprócz przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów prowadzi placówkę opiekuńczo-wychowawczą, jaką jest Świetlica Terapeutyczna. Ponadto w placówkach prowadzonych przez gminę realizowane są: 1) zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim - § 8 pkt 7 w/w rozporządzenia, 2) indywidualne nauczanie dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego – 8 pkt. 8 rozporządzenia, 3) zajęcia wychowawcze bezpośrednio z wychowankami i na ich rzecz w placówce opiekuńczo- wychowawczej - § 8 pkt. 16 rozporządzenia 4) zajęcia indywidualne z dziećmi i młodzieżą, które ze względu na stany chorobowe (wymienione w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia l lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. 17, poz. 162)) wymagają sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy - § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Gmina zaakcentowała, że nie prowadzi poradni psychologiczno-pedagogicznych ani innych poradni specjalistycznych, do których odnosi się § 8 pkt. 19 rozporządzenia, dlatego też treść tego przepisu nie była uwzględniana przy opracowaniu przyjętej przez Rade uchwały w sprawie ustalania Regulaminu (...). W Regulaminie, Rada ustala szczegółowe warunki przyznawania m.in. dodatku za warunki pracy nauczycieli zatrudnionych w placówkach prowadzonych przez gminę, które występują (bądź potencjalnie mogą wystąpić) w placówkach prowadzonych przez gminę a zostały określone w rozporządzeniu, a następnie przypisuje tym warunkom określone kwoty dodatków za warunki pracy. Wymogi takie zdaniem Gminy spełnia § 8 i § 9 przyjętego Regulaminu, nie rozstrzygając przy tym, które z warunków zaliczamy do trudnych warunków pracy, a które do uciążliwych warunków pracy, gdyż o tym decyduje samo rozporządzenie. Gmina stwierdziła, że kwestionowana przez organ nadzoru zgodność z rozporządzeniem wyrazów "oraz zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi" jednoznacznie odnosi się do warunków uciążliwych określonych w § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, a więc do zajęć z młodzieżą i dziećmi niepełnosprawnymi, które ze względu na stany chorobowe wymagają sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy, a nie jak twierdzi Wojewoda do § 8 pkt 19 rozporządzenia. Dodano, że z treści § 9 ust. 2 uchwały Wojewoda błędnie wywiódł, że Rada uznała jako prowadzenie w trudnych warunkach pracy wszystkich zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawną, gdy tymczasem rozporządzenie w § 8 pkt. 19 jako pracę w warunkach trudnych, uznało pracę z młodzieżą i dziećmi niepełnosprawnymi prowadzoną w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych. Brak w treści § 9 ust 2 uchwały Rady Miejskiej wyrazów "oraz zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi" doprowadzi w ocenie Rady Miejskiej do niezgodności uchwały z przepisami rozporządzenia, gdyż wyeliminuje z regulaminu możliwość przyznawania dodatku za warunki pracy nauczycielom pracującym w warunkach uciążliwych, a Karta Nauczyciela w art. 34 ust. 1 i przywołane rozporządzenie § 1 pkt. 6 jednoznacznie stwierdza, że praca w uciążliwych warunkach stanowi podstawę do przyznania dodatku za warunki pracy, a takie warunki uciążliwe w gminnych placówkach występują. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). W pierwszej kolejności Sąd zauważa i identyfikuje się z utrwalonym poglądem w literaturze prawniczej i orzecznictwie, że uchwalane przez rady gmin, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.) – regulaminy określające wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także stopień podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego - stanowią akty prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2001 r., II SA/Ka 3149/01 (teza 2), - LEX nr 133864). Kwestia ta nie jest również negowana przez organ nadzoru i gminę. Stąd podkreślić należy, że regulaminy te, jako akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze gminy i zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, zaliczane są do źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je stanowiły, podejmowane są na podstawie i w granicach prawa. Podstawą prawną, podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym kwestionowanego jej zapisu § 9 ust 2, a odnoszącego się do zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, stanowił przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Z treści wskazanego przepisu wynika, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, m.in. "..wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, (tj za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy) oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków..". Przy czym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), określa wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy (§ 8 i 9 rozporządzenia). W związku z przywołanymi powyższymi regulacjami, należy stwierdzić, iż rada gminy zobowiązana jest do określenia wysokości dodatku za warunki pracy, oraz do określenia warunków przyznawania tego dodatku (art. 30 ust. 1 pkt. 1 i ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela). Sąd zauważa, że w przedmiocie dodatku za warunki pracy tylko w takim jak wyżej opisano zakresie rada gminy ma, w świetle art. 94 Konstytucji, uprawnienie do uregulowania tej kwestii w wydawanym akcie normatywnym o powszechnie obowiązującym charakterze, jakim jest regulamin wynagradzania. Nie jest natomiast upoważniona do określenia bądź wskazania pracy w trudnych warunkach lub w warunkach uciążliwych, bowiem ich wykaz zawiera wyżej przywołane rozporządzenie. W rozpoznawanej sprawie rada przyjęła w uchwale, w postanowieniach "Dodatek za warunki pracy", w § 9 ust. 2 następującą regulację: "Nauczycielom, którzy prowadzą indywidualne nauczanie rewalidacyjno-wychowawcze z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim, indywidualne nauczanie dzieci zakwalifikowanych do kształcenia specjalnego oraz zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, przysługuje dodatek za warunki pracy w wysokości 10% minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela ustalonej przez Ministra Edukacji Narodowej dla obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zgodnie z art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela." Natomiast z treści § 8 pkt 19 rozporządzenia wynika, że "Za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć grupowych i indywidualnych, wynikających z realizacji zadań diagnostycznych, terapeutycznych, doradczych i profilaktycznych z młodzieżą i dziećmi niepełnosprawnymi, upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim, z zaburzeniami zachowania, zagrożonymi niedostosowaniem społecznym, uzależnieniem oraz z ich rodzicami lub opiekunami w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych." Odnosząc tę regulację do zapisu uchwały należy stwierdzić, że przepis § 8 pkt 19 rozporządzenia przesądził, jakie zajęcia nauczycieli z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi zostały uznane "za trudne warunki pracy", a zatem nie można przyjąć za trudne warunki pracy wszystkich zajęć z tą grupą dzieci i młodzieży (niepełnosprawnymi), w tym również zajęć ujętych w kwestionowanym § 9 ust. 2 uchwały. Rada Miejska w Lewinie Brzeskim, poprzez przyjęcie w uchwale zapisu odnośnie zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi (w § 9 ust 2), uregulowała w sposób sprzeczny z prawem, kwestię dodatku za warunki pracy, gdyż z proponowanego zapisu wynika, że dodatek ten może dostać każdy nauczyciel wykonujący zajęcia z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, a zatem zajęcia z nimi, bez precyzyjnego określenia, skutkują rozszerzeniem kręgu pracy uznanej za pracę w trudnych warunkach. Podnoszona w odpowiedzi na skargę przez Radę okoliczność, braku sprzeczności z prawem kwestionowanego zapisu uchwały z powodu tego, iż Rada nie kierowała się zapisem § 8 pkt 19 rozporządzenia, bowiem nie prowadzi poradni psychologiczno-pedagogicznych ani innych poradni specjalistycznych, do których odnosi się cytowany przepis, lecz miała na uwadze regulację z § 9 ust. 1 rozporządzenia, nie zasługuje również na uwzględnienie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uznaje za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych prowadzenie przez nauczycieli zajęć w trudnych warunkach, wymienionych w § 8 pkt 4-16 z dziećmi i młodzieżą, których stan zdrowia z powodu stanów chorobowych, wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17, poz. 162), uzasadnia konieczność sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy, oraz z dziećmi i młodzieżą powyżej 16 roku życia, u których wystąpiło naruszenie sprawności organizmu z przyczyn, o których mowa w § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328). Z treści powyższego § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przepis ten odnosi się do zajęć z dziećmi i młodzieżą wymienioną w § 8 w pkt od 4 do 16, a zatem nie obejmuje pkt 19 z § 8 tego rozporządzenia, który odnosi się m.in. do zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, a kwestionowany zapis uchwały dotyczy właśnie zajęć z tą grupą dzieci i młodzieży. Dlatego też, jeśli w odpowiedzi na skargę Rada uznała, że kierowała się postanowieniem § 9 ust. 1 rozporządzenia, to także należy uznać, że stanowisko organu nadzoru w przedmiocie istotnego naruszenia prawa kwestionowanego zapisu uchwały jest zasadne, bowiem wskazywany przepis § 9 ust. 1 nie obejmuje zajęć z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi, o czym stanowi natomiast § 8 pkt 19 rozporządzenia. Ponadto przypomnieć wypada, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro organ został uprawniony przepisami szczególnymi, przywołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały do m.in. określenia wysokości dodatku za warunki pracy, to wskazany katalog prac w warunkach trudnych i uciążliwych nie może ulec zmianie, gdyż takie uprawnienie nie zostało przypisane jednostkom samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu.