II SA/Op 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K., zwaną dalej również skarżącą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 lutego 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 listopada 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za udział wynoszący ½ części w prawie własności nieruchomości o nr ewid. a, o powierzchni 0,0368 ha AR_[...], obręb [...], Gmina [...], nabytej z mocy prawa przez Gminę [...]. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Starosta Strzelecki decyzją z dnia 31 października 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w [...] stwierdził z mocy prawa nabycie przez Gminę [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr a, o powierzchni 0,0386 ha AR_[...], obręb [...], Gmina [...] stanowiącej dotychczas współwłasność skarżącej i N. K. w udziałach wynoszących po ½ części. W dniu 18 czerwca 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy wyceny powyższej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta Strzelecki poinformował skarżącą, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości o nr ewid. a. W zawiadomieniu wskazano, że przejęty przez Gminę [...] grunt, oznaczony obecnie jako nr działki a został wydzielony geodezyjnie z działki nr b, której współwłaścicielkami są N. K. w ½ części i M. K. w ½ części. Decyzją z dnia 22 listopada 2018 r., nr [...], Starosta Strzelecki działając na podstawie art. 12 ust. 4, ust. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz.1474) oraz art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 31.103,50 zł za wywłaszczony pod drogę udział w działce nr a, a to w związku z budową drogi publicznej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 31 października 2017 r., okoliczność geodezyjnego podziału nieruchomości nr ewid. b i wydzielenie z niej gruntu o powierzchni 0,0386 ha, który oznaczono nr ewid. a. Podał, że wydzielony grunt przeszedł na własność Gminy [...] i przeznaczony został pod budowę drogi publicznej. Następnie, przywołując brzmienie przepisu art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazał, że kwotę odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 18 czerwca 2018 r. Wyjaśnił organ, że operat ten poddano ocenie pod względem formalnym, przeprowadzono kontrolę pod względem zgodności z przepisami oraz dokonano jego oceny. Czynności te pozwoliły na przyjęcie, że rzeczoznawca zastosował odpowiednią metodę wyceny, tj. podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przedstawił charakterystykę i ceny nieruchomości wybranych do porównania w latach 2016 i 2017, uzasadnił wpływ przyjętych cen na wynik szacowania oraz, że nie zawiera on błędów, jest zupełny i logiczny i tym samym mógł zostać dopuszczony jako dowód w sprawie. Organ przedstawił również jakie elementy nieruchomości podlegały wliczeniu do ustalonego odszkodowania, tj. wartość ogrodzenia oraz wartość nasadzeń oraz podał matematyczne wyliczenie wysokości przyznanego współwłaścicielce odszkodowania. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca. We wniesionym odwołaniu podniosła, że ustalając wysokość odszkodowania nie uwzględniono miejsca położenia nieruchomości, tj. w centrum miasta, jej bardzo dobrej infrastruktury, co znajduje odzwierciedlenie w cenach metra kwadratowego gruntu, oraz że pozostała część nieruchomości zmniejszyła swoją wartość. Wskazała nadto na prowadzone negocjacje z Burmistrzem [...] i znaczne różnice w cenach działek w centrum miasta od ustalonej wartości metra kwadratowego wycenianej działki. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 listopada 2018 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przywołaniu przepisów prawa stanowiących podstawę procedowania w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeanalizował sporządzony operat szacunkowy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości, a powołany przepis jest jedyną normą prawną, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości oraz kolejność działań, do jakich jest on zobowiązany ustalając przeznaczenie nieruchomości. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) jest zobligowany do uwzględnienia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to przepisie ustawodawca wprowadził tak zwaną zasadę korzyści. Tym samym, jeśli nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny, to osoba wywłaszczona winna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy). Podniósł organ, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 stycznia 2015 r., Nr [...], zgodnie z którym wyceniana nieruchomość stanowi tereny publicznych ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonych symbolem KDX2 oraz, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako teren zabudowy mieszkaniowej. Ta okoliczność zadecydowała, że rzeczoznawca przyjął dla potrzeb wyceny, iż nieruchomość ma przeznaczenie mieszkaniowe, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Sporządzając przedmiotowy operat rzeczoznawca naruszył przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wybierając podejście oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnić winien jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe organ uznał, że sporządzony operat jest nieprawidłowy i nie mógł stanowić podstawy do wydania przez Starostę Strzeleckiego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co spowodowało niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy operat nie odpowiada przepisom prawa brak jest podstaw do samodzielnego ustalenia przez organ odwoławczy wartości nieruchomości i niezbędnym jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu, co do oceny, którego strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwuinstancyjnego postępowania. Odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, że wartość nieruchomości ustalana jest na dzień wydawania decyzji o odszkodowaniu i jest jedyną formą wyrównania strat w majątku dotychczasowego właściciela. W zakresie nieruchomości zamiennej wskazał, że w obecnym stanie prawnym dotychczasowemu właścicielowi działki nabytej z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej nie przysługuje roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. W treści uzasadnienia organ odwoławczy zawarł również wskazania dotyczące ciążącego na organie I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodnego, a następnie dokonania wnikliwej, dogłębnej i wszechstronnej analizy i oceny sporządzonego operatu szacunkowego. N. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw na powyższą decyzję. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 139 K.p.a poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej, w sytuacji gdy zaskarżona przez stronę decyzja nie naruszała prawa ani interesu społecznego; naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, gdy zaskarżona decyzja była zgodna z przepisami postępowania; naruszenie art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie; wewnętrzną sprzeczność decyzji przejawiającą się wskazaniem w jej uzasadnieniu, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy naruszył art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie przy wycenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy powyższe spowoduje znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości i tym samym drastyczne zmniejszenie wysokości odszkodowania należnego skarżącej, przy uwzględnieniu tzw. zasady korzyści. Wskazując na powyższe skarżąca domagała się uchylenia decyzji objętej sprzeciwem oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że zaskarżona decyzja była zgodna z przepisami postępowania i nie powinna być uchylona. Podniosła, że organ II instancji odniósł się do kwestii najistotniejszej w sprawie, stwierdzając, że dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wyceniana nieruchomość stanowi tereny publicznych ciągów pieszo-jezdnych, a z zapisów operatu wynika, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym są dużo wyższe niż o przeznaczeniu drogowym, a zatem przyjęcie w procesie szacowania przeznaczenia nieruchomości wynikającego z aktualnego sposobu użytkowania miało istotny wpływ na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, w tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że wydana w sprawie decyzja i wytyczne, jakimi powinien kierować się organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę są wyjątkowo niekorzystne dla skarżącej, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. Uzasadniała skarżąca, że organ I instancji nie mógł zastosować przepisów art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie powodowało zwiększenia jej wartości. Wojewoda Opolski nie zajął stanowiska procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stanowisko takie w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/2018 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu I instancji, a więc norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wycenianej nieruchomości stanowi zatem kluczowy, podstawowy i zasadniczy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Istota niniejszej sprawy sprowadzała się wyłącznie do oceny czy Wojewoda prawidłowo wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czy jednak miał możliwość i powinien zastosować art. 136 § 1 K.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Kluczową kwestią w sprawie jest zatem dokonana ocena formalna dowodu w postaci operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy nieruchomości, który stanowi jedyny dowód w sprawie w zakresie jej wyceny nie został prawidłowo sporządzony i nie mógł stanowić dowodu na podstawie, którego należało ustalić należne skarżącej odszkodowanie i taką ocenę należy zaakceptować. Na gruncie przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że sporządzony operat szacunkowy wyceny nieruchomości stanowił zasadniczy i podstawowy dowód w sprawie. To na podstawie tego dowodu, który podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie, przyznawane zostało stronie odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa gruntu na rzecz Gminy [...]. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparł się na operacie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 18 czerwca 2018 r. uznając go za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy dokonując ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie wykazywał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporządzony operat szacunkowy nieruchomości jest wadliwy i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Zgodnie z art. 11 K.p.a., 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy rozpoznając zatem odwołanie skarżącej miał nie tylko prawo, ale i obowiązek oceny wartości dowodowej przedstawionego operatu, tj. zbadać go pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sprawdzenie to miało charakter formalny. Wyjaśnić trzeba jednocześnie, że co do zasady w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 746/17 - LEX nr 2411545). Co prawda w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie zwrócił się do rzeczoznawcy o jakiekolwiek wyjaśnienie wątpliwości czy dostrzeżonych wadliwości operatu, to jednak z uwagi na wskazane w uzasadnieniu decyzji jego wadliwości, czynności te były zbędne. Operat bowiem pod względem formalnym - w ocenie organu odwoławczego - nie został sporządzony w sposób prawidłowy i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji przeprowadził analizę i ocenę, z której wynika, że operat jest nieprawidłowy, gdyż narusza przepis art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 stycznia 2015 r., Nr [...], zgodnie z którym wyceniana nieruchomość stanowi tereny publicznych ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonych symbolem KDX2 oraz, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako teren zabudowy mieszkaniowej. Sporządzając przedmiotowy operat - zdaniem Wojewody - rzeczoznawca naruszył przepis, który stanowi, że wybierając podejście oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnić winien on jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak prawidłowego doboru nieruchomości do operatu - ma istotny wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania). Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało również czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 K.p.a. Art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy, będąc zobowiązanym do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, który winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, dokonuje takiej oceny, z której wynika że już prosta analiza treści operatu dowodzi, iż pomija on istotne dane dla ustalenia wartości nieruchomości, to w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu, jako podstawowego i zasadniczego dowodu pozwalającego na ustalenie należnego skarżącej odszkodowania. Konieczność sporządzenia nowego operatu oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy sprostał ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd, wobec brzmienia przepisu art. 64e P.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując, konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować stronom postępowania prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji, jak i umożliwić złożenie ewentualnego kontroperatu. Odnosząc się do zarzutów skargi, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 K.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Sformułowana w art. 139 K.p.a. zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przy tym należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia się art. 139 K.p.a. do decyzji kasacyjnej (tak: wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3356/2018; z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3358/18). Podnoszony natomiast przez skarżącą zarzut możliwości znacznego zmniejszenia wysokości należnego odszkodowania przy uwzględnieniu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji