II SA/Op 105/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Wołczyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 12 stycznia 2005 r., nr PN.III-PK-0911-4-2/2005 w przedmiocie radnego oddala skargę. Wojewoda Opolski, pismem z dnia 8 października 2004r. wezwał Radę Miejską w Wołczynie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego R. S., w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miejska w Wołczynie na sesji w dniu 27 października 2004r. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. S. pomimo, że projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ujęty był w porządku obrad sesji. Został on wycofany z porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W dniu 3 grudnia 2004r. Wojewoda Opolski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomienie o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Wołczynie R. S., który w ustawowym terminie nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Wołczyn. Zawiadomienie wraz z projektem zarządzenia doręczono Ministrowi w dniu 21 grudnia 2004r. Zarządzeniem zastępczym z dnia 12 stycznia 2005r., Nr PN.III-PK-0911-4-2/2005, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r, Nr142, poz.1591 z późn. zm.) wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż przepis art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje radnego, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, do zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania. Wobec tego, iż powyższy przepis wprowadzony został ustawą z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw, na mocy przepisu przejściowego, a to art. 9 tej ustawy radny był obowiązany wykonać obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany w terminie 3 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r. Uzasadniał także organ, iż radny R. S. przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego Gminy Wołczyn prowadził działalność gospodarczą w postaci piekarni - wypieki i sprzedaż pieczywa, wykorzystując mienie Gminy Wołczyn. Wykorzystanie tego mienia polegało na najmie od spółki będącej administratorem mienia komunalnego gminy - lokalu użytkowego, dla prowadzenia działalności produkcyjno-handlowej. Korzystanie z mienia gminy trwało do 25 listopada 2003r., czyli przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Argumentował zatem Wojewoda, iż radny prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego po upływie ustawowego okresu 3 miesięcy, naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonych w szczególnych przepisach prawa, a tym samym mając na uwadze art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego R. S. Podniósł także organ, iż przewidziany w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej termin dotyczył zaprzestania działalności, a zatem samo podjecie działań w celu zaprzestania wykorzystywania mienia gminnego, jeżeli skutek nie został osiągnięty w ustawowym terminie, nie oznacza wypełnienia tego obowiązku. Rada Gminy winna stwierdzić zatem wygaśnięcie mandatu radnego, a skoro nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego R. S. w terminie 30 dni od wezwania to wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne i uzasadnione. W dniu 2 lutego 2005r. Rada Miejska w Wołczynie podjęła Uchwałę Nr XXX/253/2005 w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 12 stycznia 2005r., Nr PN.III-PK-0911-4-2/2005. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiodła Gmina Wołczyn, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 24 f ust. 1a w związku z art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, iż nie godzi się z objętym skargą zarządzeniem zastępczym, gdyż R. S. wybrany został radnym w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002r. Radny do dnia 25 listopada 2003r. prowadził działalność gospodarczą o charakterze piekarniczym i korzystał z lokalu użytkowego stanowiącego mienie Gminy Wołczyn. W dniu 5 maja 2003r. radny złożył wniosek o nabycie najmowanego lokalu na własność, co nastąpiło w dniu 25 listopada 2003r. Zdaniem gminy istniejący zatem w sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że radny nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Nadto obowiązujące przepisy nie pozwalają na stwierdzenie, że wygaśnięcia mandatu radnego następuje z mocy prawa z dniem następnym po upływie trzymiesięcznego terminu wyznaczonego na zaprzestanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Radny zatem, w przekonaniu skarżącego, zachowuje swoje uprawnienia do dnia podjęcia decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, a decyzja taka wywołuje skutek od dnia jej podjęcia. W chwili podejmowania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stan naruszenia przez radnego przepisu art. 24 f ust. 1a ustawy nie istniał, a zatem stwierdzenie wygaśnięcia mandatu było nieuzasadnione. Wojewoda Opolski w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie zastępcze z dnia 12 stycznia 2005r., Nr PN.lll-PK-0911-4-2/2005, Wojewody Opolskiego, który działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr142, poz.1591 z późn. zm.) wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. S. Na wstępie należy odnotować, iż zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wygaśnięcie mandatu radnego, zgodnie z art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn zm.), powinno nastąpić także w przypadku prowadzenia przez niego działalności o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a, jeżeli radny przed dniem wyboru prowadził tę działalność i nie zaprzestał jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepisy art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji zostały do niej dodane na mocy art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz.1806) Jednocześnie przepisem art. 1 pkt 1a ustawy zmieniającej, do art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym dodano ust 1 a na mocy, którego zobowiązano radnego prowadzącego działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepis ten jednocześnie stanowił, iż niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...). Ustawa zmieniająca, wobec treści art. 16, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r. Wprowadzona jednakże tą ustawą sankcja jest przewidywana także wobec radnych wybranych przed uchwaleniem tej ustawy nowelizującej. Powyższe wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002r., zgodnie z którym, radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002r, obowiązany jest do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której skład został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis zaś art. 9 ust. 2 w/w ustawy nałożył jednocześnie obowiązek na organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku niewypełnienia przez radnego obowiązku, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Wątpliwości nie budzi w sprawie fakt, iż radny R. S. przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego Gminy Wołczyn prowadził działalność gospodarczą w postaci piekarni, wykorzystując w tym celu mienie Gminy Wołczyn. Wykorzystywanie tego mienia polegało na najmie lokalu użytkowego i trwało ono do dnia 25 listopada 2003r., a więc przez okres dłuższy niż 3 miesiące od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej. W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, iż radny prowadził działalność gospodarczą rozumianą jako zarobkową działalność usługową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, w rozumieniu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o z mianie ustawy o samorządzie gminnym (...), a tym samym wystąpiła zasadnicza przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia mandatu tego radnego. W przedmiotowej sprawie wystąpiła także przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu radnego, a to w postaci korzystania przez radnego z mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której radny został wybrany. Korzystanie przez radnego R. S. z lokalu użytkowego gminy nie dotyczyło korzystania na podstawie powszechnej dostępności obiektów gminnych dla ludności gminy, ale było korzystaniem z tego mienia na podstawie umowy cywilnoprawnej, które to korzystanie w orzecznictwie i piśmiennictwie uznawane jest za korzystanie w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por wyrok NSA, OSK 882/04 i OSK 9712/04; Jakub Pitera "Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego", Samorząd Terytorialny 2004/11/52). Odniesienia wymaga także zarzut dotyczący braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego wobec wcześniejszego zaprzestania działalności przez radnego R. S. Art. 190 ust. 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, na skutek zdarzenia opisanego w tym przepisie, a to niewykonania obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Patrz w tym zakresie uchwała NSA z 23 października 2000r., syg. akt OPS 13/00, (ONSA 2001/2/50) czy też wyrok NSA z 11 grudnia 2003r., syg. akt SA/Rz 925/03, (OSS 2004/4/108). Radny R. S. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Wołczyn w terminie 3 miesięcy od dnia 1 stycznia 2003r. Mandat radnego wygasł zatem z mocy prawa w związku z powyższym z dniem 1 kwietnia 2003r., a powyższy akt ma jedynie charakter deklaratoryjny. Powyższe wynika z zawartego w ust. 6 art. 190 sformułowania "stwierdza". Ust. 6 stanowi bowiem, iż w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Skoro ustawodawca posłużył się sformułowaniem "stwierdza", oznacza to, że jakiś fakt już zaistniał, ma miejsce, a jego zaistnienie znajduje potwierdzenie w podjętej uchwale. W świetle powyższego uznać należało, iż niepodjęcie przez Radę Gminy Wołczyn uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego R. S. nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U nr 95, poz. 602 ze zm.) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 1806 ze zm.). Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.