II SA/Op 106/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Gminy Otmuchów z dnia 16 grudnia 2005 r., nr XXIX/250/2005 w przedmiocie regulaminu wynagradzania dla nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozdział III "Szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw", 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 wyroku, 3) umarza postępowania w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Opolskiego była uchwała Rady Miejskiej w Otmuchowie z dnia 16 grudnia 2005r., nr XXIX/250/2005 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw a nadto wysokość i warunki wypłacania nagród i dodatku mieszkaniowego. Organ nadzoru zakwestionował przepisy rozdziału II ust. 4 pkt 5 oraz rozdziału III z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, iż postanowienia rozdziału III dot. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, pozostają w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta nauczyciela (Dz. U z 2003r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.). Stosownie bowiem do regulacji tego przepisu organ prowadzący został zobligowany do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 ustawy. Tymczasem w zaskarżonym regulaminie uregulowano trzy z czterech elementów wymaganych przepisami prawa. Rada zatem nie uregulowała szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Brak wskazanego elementu uchwały, obligatoryjnie wymaganego przez art. 30 ust. 1 pkt 2 Kart nauczyciela oraz działanie Rady pozostaje zatem w sprzeczności z przywołanym przepisem, a to jest wystarczająca podstawą do stwierdzenia nieważności rozdziału III przedmiotowej uchwały. W zakresie dodatków z rozdziału II ust. 4 pkt. 5 Wojewoda wskazał, że w przypadku świadczenia pracy w trudnych warunkach, a także w warunkach uciążliwych, dochodzi do zbiegu prawa do dodatków i nauczyciel nabywa prawo do otrzymania obu tych dodatków. W odpowiedzi na skargę Gmina Otmuchów uznała za zasadną skargę co do rozdziału II ust. 4 pkt 5 i w tym zakresie wniosła o umorzenie postępowania, natomiast zarzuty dotyczące rozdziału III uznała za nieuzasadnione. Oświadczyła, że Rada Miejska w Otmuchowie, w dniu 24 lutego 2006r. dokonała zmiany zaskarżonej uchwały w pkt. 5 rozdziały II ust. 2. Ponadto stwierdziła, że zaskarżony Rozdział III uchwały jest identyczny co do treści z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005r. w sprawie dodatków do wynagrodzeń...(Dz. U. Nr 22, poz. 182). W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2006 r. Wojewoda Opolski podtrzymał zarzut nieważności rozdziału III uchwały "Szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw", podtrzymując argumentację zawartą w tej kwestii w skardze, natomiast cofnął skargę w zakresie obejmującym rozdział II ust. 4 pkt 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270), - zwanej dalej PPSA - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zasadniczym zarzutem, jaki skierowano pod adresem uchwały w zakresie objętym rozdziałem III (już po wyeliminowaniu przez Radę Miejską Otmuchów innych zastrzeżeń wskazanych w skardze z dnia 20 lutego 2006 r.), było nie ujęcie w tym rozdziale szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Z takim stwierdzeniem należy się zgodzić. Regulacja rozdziału III stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., nr 118, poz. 1112 ze zm.), obligującej organ prowadzący szkołę do corocznego określania w drodze regulaminu m. in. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw. W związku z powyższym, chodzi o stworzenie takiej regulacji prawnej, która umożliwi zarówno ustalenie zasad wedle których i w jakich przypadkach przysługiwać będzie wynagrodzenie za doraźne zastępstwo jak i zasad umożliwiających wyliczenie i wypłacenie wysokości tego wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela. Uchwalony regulamin poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu,/ o sposobie obliczania wynagrodzenia za godzinę ponadwymiarową i godzinę doraźnych zastępstw (pkt 1, 2) oraz miesięczną liczbę godzin (pkt 3), oraz kiedy nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe (pkt 4 i 5). Nie ma we wskazanych zapisach uchwały, szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Nie wypełnienie lub częściowe tylko wypełnienie delegacji ustawowej obligującej do pełnego uregulowania kwestii wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw stanowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela w stopniu uzasadniającym przyjęcie, ze doszło do istotnego naruszenia prawa, a to z kolei stwarza konieczność stwierdzenia nieważności wadliwego aktu w odpowiedniej części. W rozpatrywanej sprawie należało poprzestać na stwierdzeniu nieważności rozdziału III, który dotyczył w całości kwestii wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, co w sposób jednoznaczny wynikało z jego tytułu. Oznaczało to, że organ stanowiący gminy zamierzał w tym rozdziale wypełnić całościowo delegację ustawową z pkt 2 przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Rozdział ten stanowił osobną jednostkę redakcyjną, wyodrębnioną spośród innych przepisów regulaminu, podzielonego na 5 rozdziałów, a zatem brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego ze składników wynagrodzenia nie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych uregulowań, regulujących inne dodatki. W tej mierze skład orzekający Sądu podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2001 r., sygn. II SA/Ka 3153/01 (LEX nr 133862), iż "przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 56, póz. 357) - w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. (Dz. U. Nr 19, póz. 238), nie nakazywał, aby uchwalony na tej podstawie regulamin w jednym akcie regulował całościowo kwestie wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Stąd też brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z dodatków do wynagrodzenia nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych dodatków". Za dopuszczalnością stwierdzania częściowej nieważności aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego przemawia też treść przepisu art. 147 § 1 PPSA, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na zakres wspólnej regulacji dodatków za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wynikającej z jednej strony ze wspólnego odesłania delegacyjnego, a z drugiej z zamieszczenia obu tych regulacji w jednym rozdziale, nie było możliwości wyodrębnienia przepisów dotyczących wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw i orzekania w jeszcze węższym zakresie, dotyczącym tej tylko materii. Dlatego wyrokiem należało objąć przepisy rozdziału III traktowane jako jednolita całość, której częściowa niekomplementarność stanowi podstawę do kwestionowania ich ważności. Z podanych wyżej okoliczności, Sąd nie podzielił stanowiska Gminy w przedmiocie zapisów rozdziału III uchwały, wyrażonego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyrażonego Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 PPSA należało orzec jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, umarzając postępowanie w zakresie objętym cofnięciem skargi na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 1 PPSA.