II SA/Op 106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na pismo A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 7 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na projekcie listy przydziałów osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu mieszkaniowego z zasobów gminy postanawia odrzucić skargę. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na pismo A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 7 września 2017 r., nr [...]. Prezes ww. A, przedmiotowym pismem poinformował skarżącego, że nie został on umieszczony na "Projekcie listy przydziałów osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Namysłów," na skutek wniosku złożonego w dniu 24 maja 2017 r., tj. w II kwartale 2017 r. W piśmie tym podniesiono, że podstawą umieszczenia na projekcie listy przydziału jest spełnienie określonych kryteriów, zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 lutego 2015 r., nr 46/VII/15, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Namysłów, określonych w § 6 uchwały. Do tych kryteriów zalicza się natomiast spełnienie określonych warunków dochodowych, a także okoliczność nieposiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych lub spełnianie warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy, tj. zamieszkiwania w lokalu, w którym na osobę stale zamieszkującą przypada mniej niż 5 m² powierzchni mieszkalnej. W dalszej części pisma wskazano, że skarżący nie spełnia wymaganych kryteriów, wobec czego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową negatywnie, a wniosek Komisji został zaakceptowany przez Burmistrza Namysłowa, w dniu 28 sierpnia 2017 r. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że przysługuje jemu prawo odwołania się, bądź złożenia uwag i zastrzeżeń do projektu listy, które można składać w A Spółka o.o. w [...] do dnia 22 września 2017 r. W skardze do tut. Sądu, skarżący określając opisane wyżej pismo z dnia 7 września 2017 r. podał, że jest ono decyzją, zarzucając jej naruszenie zapisów § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Nr 46/VII/15 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 lutego 2015 r. Nie zgodził się z interpretacją Komisji Mieszkaniowej dotyczącą pojęcia stałego zamieszkiwania podnosząc, że definicja stałego mieszkania przedstawiona przez ww. Komisję, prowadzi do wniosku, iż każde zamieszkiwanie na czas określony jest zamieszkiwaniem na stałe – co stanowi sprzeczność samą w sobie. Podniósł także, że Prezes A Spółki z o.o. w [...] powołuje się na nieistniejące przepisy, bowiem uchwała nr 46/VII/15 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Namysłów – nie ma § 6 (a jedynie 4). A Spółka z o.o. z siedzibą w [...], w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie spełnił wymagań wynikających z § 6 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi regulowany jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, z art. 3 § 3 P.p.s.a., wynika generalna zasada co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 7 września 2017 r., nr [...]., w którym poinformowano A. S., że nie został on umieszczony na "Projekcie listy przydziałów osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Namysłów," wniosku złożonego w dniu 24 maja 2017 r., tj. w II kwartale 2017 r. Zdaniem Sądu, opisane pismo z dnia 7 września 2017 r. niewątpliwie nie stanowi decyzji czy postanowienia, ani nie jest aktem prawa miejscowego czy innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi jedynie projekt listy. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takich działań podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy. W celu wyjaśnienia przyjętego przez Sąd poglądu, konieczne staje się odniesienie do regulacji ustawowych dotyczących zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które zostały unormowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 4 ww. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. W niniejszej sprawie aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Namysłów jest uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 lutego 2015 r., nr 46/VII/15 (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2015 r., poz. 563), której to przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o najem lokalu. Z uchwały tej wynika, że kontrolę nad trybem rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali sprawuje Społeczna Komisja Mieszkaniowa, która jest organem powoływanym przez Burmistrza. W § 9 ust. 1 uchwały przewidziano, że wynajęcie lokalu poprzedza każdorazowo złożenie wniosku wraz dokumentami potwierdzającymi spełnienie kryteriów, określonych niniejszą uchwałą oraz z oświadczeniem wnioskodawcy wyrażającym zgodę na gromadzenie, przetwarzanie i publikowanie danych osobowych, w siedzibie A spółka z o.o. w [...]. Ustalenie osób, z którymi winna być zawarta umowa najmu następuje w formie listy przydziałów lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony oraz listy przydziału lokalu socjalnego, na które sukcesywnie po zakończeniu każdego kwartału wpisywane są osoby spełniające odpowiednio kryteria określone w § 4, w kolejności według daty złożenia wniosku o najem, z uwzględnieniem pierwszeństwa na liście osób, o których mowa w § 8 (§ 9 ust. 2). Zatwierdzone przez Burmistrza listy osób zakwalifikowanych do przydziału lokalu podaje się do publicznej wiadomości poprzez ich wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta oraz w A spółka z o.o. w [...] (§ 9 ust. 3). Listy przydziałów lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony oraz listy przydziału lokali socjalnego podlegają corocznej weryfikacji pod kątem spełniania przez wnioskodawców ustalonych kryteriów (§ 9 ust. 4), a zawarcie umowy najmu poprzedza każdorazowo ponowna weryfikacja wniosku pod kątem spełniania przez wnioskodawcę kryteriów określonych niniejszą uchwałą, jeżeli pierwotny wniosek został złożony później niż przed 2 miesiącami (§ 9 ust. 5). Uchwała przewiduje, że w uzasadnionych przypadkach procedura ponownej weryfikacji wniosku może zostać wszczęta w dowolnym czasie (§ 9 ust. 6). Powyższe regulacje uchwały wskazują, że postępowanie w sprawie przydziału lokalu komunalnego na etapie poprzedzającym zawarcie umowy najmu obejmuje następujące po sobie czynności, a mianowicie weryfikację wniosków celem przygotowania wstępnej listy osób uprawnionych do przydziału lokalu, sporządzenie oraz zatwierdzenie przez Burmistrza listy ostatecznej osób uprawnionych do przydziału lokalu i podanie tej listy do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta oraz w A Spółka z o.o. w [...]. W ocenie Sądu, z przywołanej regulacji wynika także, że kompetencje decyzyjne w zakresie przydziału lokalu należą ostatecznie do Burmistrza, który zatwierdza ostatecznie listę osób zakwalifikowanych do przydziału lokalu. Powyższe koresponduje z postanowieniami uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, w której przyjęto stanowisko, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych (por. postanowienie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1279/15 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). Wobec przywołanych okoliczności sprawy, mając na względzie uregulowania uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 lutego 2015 r., Sąd uznał, że pismo prezesa podmiotu wykonującego w imieniu Gminy zarząd nad zasobem mieszkaniowym, nie można zakwalifikować jako podlegającego zaskarżeniu w trybie przepisów P.p.s.a., zwłaszcza, że nie pochodzi ono od organu Gminy. Mając na względzie treść tegoż pisma, jak i funkcję sprawowaną przez osobę, która to pismo podpisała przyjąć należy, że pismo to było jedynie pismem informującym skarżącego o niezakwalifikowaniu jego wniosku na listę, równocześnie stanowiąc wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania - przyznania lokalu. Powyższe nie jest jednak równoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia, czy też aktu w indywidualnej sprawie, a to również wobec treści pouczenia co do możliwości wniesienia odwołania, zarzutów i uwag we wskazanym terminie oraz faktu, że do ostatecznego zatwierdzenia listy uprawniony jest Burmistrza Namysłowa, co nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2017 r. W sprawie zasadnicze i istotne jest to, że zaskarżone pismo z dnia 7 września 2017 r. nie mieści się w katalogu wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przede wszystkim nie stanowi ono aktu organu gminy, a ponadto nie obejmuje stricte odmowy zakwalifikowania skarżącego na listę osób do zawarcia umowy najmu. Stanowi jedynie - jak już wyżej to podkreślano, informację o nieumieszczeniu na projekcie listy, który to projekt podlegał następnie zatwierdzeniu przez Burmistrza Namysłowa. Nota bene skarżący pouczony został o możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń do projektu listy osób oczekujących na przydział lokalu z zasobów gminy. Co do zasady kontrolą sądu objęte może być tylko i wyłącznie kończące (ostateczne) rozstrzygnięcie, nie zaś poszczególne elementy procedury wpisujące się w pewien ciąg zdarzeń. W konsekwencji stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżącego pismo z dnia 7 września 2017 r., nie ma charakteru czynności samodzielnej i odrębnej, rozstrzygającej co do istoty sprawy, a tym samym pozostaje poza właściwością sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy P.p.s.a.