II SA/Op 109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia [...]., udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie dla wybudowanego budynku mieszkalnego z częścią usługową - hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod.-kan., elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...], na działce nr A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż wskazana decyzja z dnia [...] podjęta została na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane i oprócz pozwolenia na użytkowanie nakazywała zobowiązanemu wykonanie tynków zewnętrznych ścian budynku od strony północnej i zachodniej (cementowo - wapienne lub mineralne), w terminie do 30 listopada 2005 r. Została ona wydana w następstwie dwóch decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.: nr [...] z 14 czerwca 2004 r. w przedmiocie nałożenia na S. D. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz ekspertyzy technicznej, oraz nr [...] z 19 maja 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia S. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Obie wskazane decyzje organu odwoławczego oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 11 lipca 2005 r. o sygn. akt II SA/Op 238/04 oraz wyrokiem z dnia 25 września 2006 r. o sygn. akt II SA/Op 38/06. Z uwagi na powyższe, stosownie do przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego uwzględnić w dalszym postępowaniu ocenę prawną i wskazania Sądu, należało wznowić z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, celem wzruszenia tej decyzji, co nastąpiło w dniu 7 lutego 2007 r. W dniu 19 lutego 2007 r. organ powziął wiadomość, iż spadek po zmarłym S. D. dziedziczą M. D., D. D., P. D. i K. G. Zgodnie z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w/w osoby stały się stronami w niniejszej sprawie. Dalej organ wywodził, że inwestor – S. D. zakończył budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową - hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod.-kan., elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...] i w dniu 15 września 2005 r. złożył pełny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli zakończonej budowy decyzją nr [...] w dniu [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów, ponieważ inwestor doprowadził do ich zgodności z prawem, tj. przepisami techniczno - budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, przepisami ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Przeprowadzona kontrola w dniu 5 grudnia 2005 r. wykazała, że nakaz wykonania tynku zewnętrznego ścian budynku został w całości wykonany. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji [...] z dnia [...], jako że budowa została doprowadzona do zgodności z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji T. L. zarzucił, że jest ona sprzeczna z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 października 2007 r. Wniósł o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i przekazanie prowadzenia sprawy innemu organowi. Wyjaśnił, że posiada interes prawny w żądaniu uchylenia spornej decyzji, gdyż jest bezpośrednim sąsiadem posesji S. D., a wzniesiony przez niego obiekt narusza granice "...wchodząc na moją posesję tak dachem jak i ścianą." Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nie doręczył T. L. decyzji objętej odwołaniem. Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. zawiadomił go tylko o podjęciu decyzji w dniu [...], wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z przepisami art. 59 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. W rozważaniach prawnych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podniósł przede wszystkim, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest wykazanie, iż dokonała jej osoba mająca przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z [...], udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie obiektów wybudowanego budynku mieszkalnego z częścią usługową - hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod. - kan., elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...] na działce nr A. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z 22 września 2005 r., który znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Z kolei, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w rozpoznawanej sprawie był obecnie nieżyjący S. D.. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym S. D., spadek dziedziczą M. D., D. D., P. D. oraz K. G., i tylko te osoby są stronami w niniejszej sprawie. Dalej organ dowodził, z powołaniem się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 30 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 23/06, LEX nr 2767510), że T. L. nie jest stroną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem w takiej sprawie "Legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada strona tj. osoba która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział." Przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem o tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego powinien wskazać przepis prawa materialnego dający mu legitymację do wzięcia udziału w postępowaniu. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że T. L. posiada jedynie interes faktyczny w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Nie legitymuje się natomiast interesem prawnym, bowiem brak jest norm prawa materialnego, które gwarantowałyby ochronę jego interesów. Na koniec dodał, że naruszenie posiadania nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. pełnomocnik skarżącego wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 K.p.a. oraz przepisów ustawy Prawo Budowlane (art. 50 i art. 51). Ponadto zażądała dopuszczenia w sprawie dowodu z akt WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 238/04 i II SA/Op 38/06 na okoliczność, że decyzja ostateczna nr [...] z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego wg załączonej umowy i spisu kosztów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że obiekt wzniesiony przez S. D. rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego, bowiem ścianą i dachem wkracza na sąsiednią posesję, tj. posesję skarżącego. Mimo cofnięcia pozwolenia na budowę, obie instancje nadzoru budowlanego przez 5 lat, wbrew wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, usilnie starają się zalegalizować obiekt budowlany rażąco naruszający art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. WSA w Opolu jednoznacznie stwierdził, że na wybudowanym obiekcie nigdy nie można będzie przywrócić stanu zgodnego z prawem, a więc decyzja wydana w następstwie uchylonych przez Sąd decyzji winna być uznana za nieważną, czego do dnia dzisiejszego nie uczyniono. Obecnie organy nadzoru budowlanego utrzymują, że skarżący nie ma przymiotu strony, zapominając, że podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu i stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] są wyroki sądowe, i że art. 28 K.p.a. posługuje się określeniem "każdy", co oznacza, że do kręgu stron postępowania administracyjnego zalicza się także osoby trzecie - sąsiadów, którzy mają interes prawny, zwłaszcza w procesie budowlanym. Skarżący jako osoba trzecia, w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, ma interes prawny w zgłoszeniu żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, tak w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak również na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jeżeli obiekt wzniesiony przez sąsiada niezgodnie z prawem narusza jego własność, "wchodząc" ścianą i dachem w jego posesję. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że jej mocodawca nigdy na taką legalizację obiektu sąsiada nie wyrażał zgody, od samego początku dążył do tego, by Prawo budowlane było szanowane. Na koniec dodała, że nie zostały zachowane wymagane prawem odległości pomiędzy sąsiadującymi ze sobą budynkami. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił także, iż decyzją z dnia 3 marca 2008 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z dnia [...], co spowoduje ponowne zbadanie sprawy legalności spornych obiektów budowlanych. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymała żądnie skargi i wnioski w niej zawarte, akcentując, iż stwierdzenie nieważności przez organ odwoławczy decyzji, od której odwołał się skarżący, nie doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż jest ona zgodna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., którą umorzono postępowanie odwoławcze, gdyż nie stwierdzono, by T. L., wnoszący odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie wydanego na rzecz S. D. pozwolenia na użytkowanie obiektów. Rozpoznając skargę na taką decyzję, Sąd zmuszony był ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jej wydania, bowiem zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Ostatnio poczyniona uwaga wydaje się konieczna dla wyjaśnienia skarżącemu, iż - wbrew jego oczekiwaniu - Sąd nie był uprawniony do oceny legalności decyzji wydanej wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji, a więc decyzji, która nie była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego. Sąd nie mógł też odnieść się w swych rozważaniach do kwestii znaczenia wskazywanych przez skarżącego wyroków na dalszy przebieg postępowania przed organami administracji. Ponadto, nie znajduje oparcia w prawie żądanie stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Pozostała zatem do rozważenia kwestia zgodności z prawem stanowiska organu odwoławczego o braku legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], który odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia [...], udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie dla wybudowanego budynku mieszkalnego z częścią usługową - hurtownią drobnego sprzętu gospodarstwa domowego wraz z przyłączami wod.-kan., elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...], na działce nr A. Z treści art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w skrócie - K.p.a., wynika, że podmiotem uprawnionym do wniesienia środka zaskarżenia jest strona postępowania administracyjnego. Zarówno T. L., jak i organ drugiej instancji, przedstawili prawidłowe, teoretyczne rozważania na temat pojęcia strony, o jakim mowa w K.p.a., choć na tle tych rozważań wyciągnęli odmienne wnioski w kwestii uprawnienia skarżącego do złożenia odwołania i konieczności zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przepis art. 28 K.p.a., definiujący pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazuje, że decydującym kryterium uznania podmiotu za stronę jest wystąpienie interesu prawnego lub obowiązku prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Na gruncie wykładni tego przepisu trafnie wskazuje się w doktrynie, że "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (zob. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck, Wa-wa 2004, s. 233). Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Wychodząc z tej płaszczyzny rozważań zauważyć trzeba, że w świetle przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ), zwanej dalej: Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc ustawodawca, mocą wskazanej regulacji, zawęził krąg uczestników postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i jednocześnie przesądził, że podmiotem praw i obowiązków tego postępowania oraz wydanej w jego ramach decyzji, jest jedynie konkretna jednostka (osoba), czyli inwestor, którym w niniejszej sprawie był S. D. Wyjaśniany przepis ust. 7 art. 59 Prawa budowlanego stanowi zatem normę szczególną w stosunku do wskazanego wyżej art. 28 K.p.a., stąd za błędne należy uznać wywody skarżącego, iż jako sąsiad nieruchomości inwestora należy do kręgu "osób trzecich", którym przepisy procedury administracyjnej gwarantują przymiot strony we wszystkich postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zresztą, formułując ten pogląd skarżący przywołuje m.in. art. 50 i 51 tegoż Prawa, a więc odwołuje się do postępowania, z którym nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, z uwzględnieniem treści ust. 7 art. 59 Prawa budowlanego należy również określić strony postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie. Zważyć bowiem trzeba, iż zasadniczy przedmiot postępowania nadzwyczajnego i prowadzonego w trybie zwykłym nie został zmieniony, a żadne racjonalne względy nie przemawiają za tym, by w dwóch postępowaniach dotyczących tej samej sprawy przyznać uprawnienie strony różnym podmiotom. Ponadto, nie można nie zauważyć, że w komentowanym przepisie ustawodawca posłużył się dość ogólnym zwrotem "w sprawie pozwolenia na użytkowanie", co sugeruje, że chodzi tu nie tylko o postępowanie związane z samym wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podsumowując przedstawione rozważania stwierdzić przyjdzie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, iż stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor, ewentualnie następcy prawni zmarłego inwestora, którzy wstąpili w jego prawa i obowiązki. Skoro T. L. nie należy do kręgu tych osób, tym samym nie przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. W konsekwencji, skarżący nie mógł skutecznie kwestionować zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, co z kolei świadczy o zaktualizowaniu się przesłanki do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że jest to właściwa forma rozstrzygnięcia, gdy organ ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego (por. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz.119; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, publ. ONSA i WSA 2007/2/50). Z tych wszystkich przyczyn, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało skargę oddalić.