II SA/Op 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...]., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S. H. na decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] nr [...] , Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił przyznania S. H. pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku celowego. Decyzja przesłana została wnioskodawczyni S. H. na jej adres zamieszkania i pod tym adresem doręczona do rąk córki strony – D. H., w dniu 2 czerwca 2010 r. Pismem datowanym na dzień 2 czerwca 2010r., które wpłynęło do organu dnia 7 czerwca 2010 r., S. H. wniosła odwołanie od w/w decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść art. 134 K.p.a., argumentował, że odwołanie wniesione przez odwołującą S. H. jest niedopuszczalne, bowiem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. Niedopuszczalność odwołania spowodowana została przyczynami przedmiotowymi, a to m.in. brakiem przedmiotu odwołania, gdyż decyzja pomimo jej wydania nie weszła do obrotu prawnego, a to wobec niedoręczenia jej stronie. Powołując regulacje z art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. określające sposoby doręczania, organ odwoławczy uznał, że kwestionowana przez stronę decyzja, od której wniesiono odwołanie, nie weszła do obrotu prawnego, gdyż przy jej doręczeniu nie zostały zachowane wymogi wynikające z przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. decyzja winna zostać doręczona S.H., a w przypadku jej nieobecności w lokalu mieszkalnym, stosownie do art. 43 K.p.a., za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że odbioru decyzji dokonała córka strony – D. H., która to jest osobą małoletnią (urodziła się 19 kwietnia 1995 r.) i stąd też nie można jej uznać za dorosłego domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. Uznając, że wskazane uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem braku doręczenia zastępczego decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie może być obecnie przedmiotem zaskarżenia, a tym samym należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez stronę odwołania. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się S.H.. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze podniosła, że niedopuszczenie do rozpoznania odwołania jest bezprawne, albowiem odebranie adresowanej do niej przesyłki przez jej córkę nie wywołało negatywnych skutków prawnych i nie spowodowało opóźnienia we wniesieniu odwołania. Skarżąca dodatkowo podniosła również kwestię związaną ze sposobem i okresem prowadzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podkreślając, że argumenty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania S. H. od decyzji Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., z dnia [...], którą odmówiono stronie przyznania pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku celowego. Z uwagi zatem na przedmiot postępowania sądowego zakresem kontroli i rozważaniami Sądu nie zostały objęte kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia co do przyznania zasiłku celowego, lecz tylko i wyłącznie zagadnienie dotyczące zasadności bądź nie stwierdzenia przez organ niedopuszczalności złożonego przez stronę odwołania. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia podkreślić należy, że przepis art.127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając zatem treść art. 129 § 2 K.p.a. zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że element "doręczenia decyzji" ma istotne znaczenie, dla terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien jednak wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia takiej oceny. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro odwołująca nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., gdyż odbioru korespondencji dokonała niepełnoletnia córka skarżącej, to tym samym w ogóle nie doszło do doręczenia decyzji i stąd też strona nie jest związana tą decyzją. Uwzględniając jednak wszystkie okoliczności faktyczne zaistniałe w niniejszej sprawie nie sposób się zgodzić z wyżej prezentowanym stanowiskiem. Podkreślić należy, że uregulowanie zawarte w art. 40 § 1 K.p.a. i art. 43 K.p.a. ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, to żeby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Ustanowienie takich zasad doręczania korespondencji umożliwia stronie zapoznanie się z treścią decyzji i realizację prawa do jej zaskarżenia, również wówczas, gdy z powodu czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania strona nie może osobiście odebrać decyzji. Wskazać należy także, że pokwitowanie odbioru pisma przez inną osobę niż strona uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Zrozumiałym zatem jest, że doręczenia pisma stronie, stosownie do art. 43 K.p.a., może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia (dorosła), czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, lex nr 46791). Oznacza to, że w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której skarżąca dążyłaby do obalenia domniemania doręczenia zastępczego, gdyż nie kwestionowała ona w złożonym odwołaniu, ani skuteczności doręczenia decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., z dnia [...], nr [...] , ani też nie wskazywała na niemożność zapoznania się z treścią w/w decyzji, która doręczona została jej małoletniej córce. Co więcej skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie, które wpłynęło do organu w dniu 7 czerwca 2010 r., a więc przed upływem terminu do jego wniesienia. W jego treści wskazała nie tylko na numer decyzji organu I instancji, ale także podjęła polemikę z kwestionowanym rozstrzygnięciem i stąd też w tych okolicznościach przyjąć należało, że skarżąca zapoznała się z treścią skierowanej do niej decyzji. Skoro zatem decyzja pomimo, iż odebrana została przez osobę małoletnią, dotarła do adresata należy uznać doręczenie w przedmiotowej sprawie za skuteczne (podobnie Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183 oraz postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09). Wprawdzie w niniejszej sprawie, przy doręczaniu odwołującej decyzji, doszło do naruszenia przepisu art. 43 K.p.a., ale nie zachowanie wymogów formalnych związanych z doręczeniem decyzji nie spowodowało po stronie odwołującej ujemnych skutków prawnych. Naruszenie przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła w terminie odwołanie od tej decyzji. Wady doręczenia decyzji mają bowiem istotne znaczenie dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego w terminie przez stronę. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w oparciu o podobne okoliczności faktyczne dotyczące doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że nie można z faktu doręczenia decyzji organu I instancji 13-letniej córce strony, która jej następnie przekazała tę korespondencję, a doręczenie to nie jest w żaden sposób kwestionowane przez podmiot do którego było kierowane, wywodzić negatywnych skutków dla tej strony w postaci przyjęcia poglądu, iż w tej sprawie decyzja nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, że jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem art. 40 i 43 K.p.a. Sąd ten stwierdził, że nawet jeżeli było takie naruszenie to nie mogło ono mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, bowiem decyzja organu pierwszej instancji mimo doręczenia jej córce strony nie miała ujemnych skutków dla tej strony, gdyż w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro strona odniosła się w złożonym środku zaskarżenia do przekazanej jej przez córkę decyzji pierwszoinstancyjnej uznać należy, iż zapoznała się z treścią adresowanej do niej korespondencji. Dlatego też, doręczenie decyzji osobie małoletniej i przekazanie jej adresatowi należy uznać za doręczenie skuteczne, albowiem pismo to niewątpliwie dotarło do adresata (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując, przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło doręczenie skarżącej decyzji, która tym samym nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione, skoro decyzja organu I instancji "dotarła" do strony, która zapoznała się z jej treścią i wniosła w terminie odwołanie. W tej sytuacji organ wadliwie zastosował przepis art. 134 K.p.a. i stąd też stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. Rozstrzygniecie w pkt 2 oparto na art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.