II SA/Op 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania wielojęzycznego aktu małżeństwa 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. (zwanego dalej też wnioskodawcą lub skarżącym) jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2019 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od odpowiedzi Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego (USC) w [...], przesłanej pismem z dnia 17 października 2019 r., w sprawie dotyczącej wydania odpisu wielojęzycznego aktu małżeństwa o numerze [...]. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 9 października 2019 r. wpłynął do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wniosek M. M. z dnia 3 października 2019 r. o wydanie odpisu wielojęzycznego aktu małżeństwa, z dodatkowym oznaczeniem miejscowości [...], w której zawarto ślub, w języku niemieckim "[...]". Wnioskodawca zaznaczył, że żądany odpis należy opatrzyć zaświadczeniem zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1191 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie promowania swobodnego przepływu obywateli poprzez uproszczenie wymogów dotyczących przedkładania określonych dokumentów urzędowych w Unii Europejskiej i zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1024/2012. Ponadto zastrzegł, że w razie braku pozytywnego załatwienia wniosku organ powinien wydać decyzję odmowną. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik USC poinformował skarżącego - pismem z dnia 17 października 2019 r. - że wskazany akt małżeństwa sporządzono zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2224, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, na podstawie zaświadczenia stwierdzającego złożenie oświadczenia o wstąpieniu w związek małżeński w obecności duchownego, w miejscowości [...]. Z kolei art. 30 ust. 2 ustawy stanowi, że nazwę miejsca zdarzenia zamieszcza się w akcie stanu cywilnego zgodnie z krajowym rejestrem urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz urzędowych nazw miejscowości i ich części. W tych okolicznościach, zdaniem organu, niemożliwe jest wydanie odpisu aktu stanu cywilnego oraz tłumaczenia tego dokumentu z pisownią miejsca zdarzenia inną niż ta, którą zastosowano przy rejestracji zdarzenia. Natomiast wydanie odpisu dokumentu z żądaną pisownią wymagałoby sprostowania treści samego aktu w postępowaniu sądowym. Nie godząc się ze stanowiskiem organu, skarżący wniósł do Wojewody Opolskiego odwołanie, w którym podniósł, że zasada wyłącznej mocy dowodowej aktów stanu cywilnego odnosi się do zdarzeń w aktach stwierdzonych - w tym wypadku faktu zawarcia małżeństwa, a nie do nazw miejscowości czy jej pisowni. Stosując przyjętą przez organ wykładnię, przy wydawaniu odpisów aktów odnoszących się do zdarzeń sprzed 1945 r. w miejscowości [...], należałoby stosować wyłącznie nazwę "[...]". Wnioskodawca podkreślił, że jest zainteresowany zastosowaniem nazwy miejscowości w języku niemieckim tylko w odniesieniu do odpisu aktu małżeństwa czy zaświadczenia wydanego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1191. Te dokumenty będą bowiem podlegały użyciu w niemieckim obszarze prawnym. Poza tym nazwa uwzględniająca również tradycyjną nazwę w języku niemieckim, zgodnie z art. 12 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych, stanowi w polskim porządku prawnym integralną część oznaczenia miejscowości i nie ma żadnych powodów, by na wniosek strony nie uwzględniać jej w odpisie aktu stanu cywilnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski wydał opisane wyżej postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W rozstrzygnięciu powołał się na art. "134 § 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., i następnie wywodził, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W przekonaniu Wojewody, za taką decyzję nie może być uznane pismo Kierownika USC w [...] z dnia 17 października 2019 r. Zatem, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przesłankami przedmiotowymi niedopuszczalności odwołania, co winno skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że niewątpliwie organ pierwszej instancji naruszył przepisy, ponieważ w przypadku odmowy wydania odpisu aktu małżeństwa, czyli w sprawie nieobjętej zakresem art. 89 ustawy, właściwe było wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. M. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, wedle którego dokonana w dniu 17 października 2019 r. odmowa wydania odpisu aktu małżeństwa nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Niedochowanie bowiem odpowiedniej formy rozstrzygnięcia, określonej w art. 107 K.p.a., nie oznacza, że decyzja w istocie nie została wydana. Argumentował dalej skarżący, posiłkując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym, że kwestionowane pismo Kierownika USC w [...] zawiera oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu, merytoryczne rozstrzygnięcie co do żądania wniosku, a także podpis osoby reprezentującej organ, czyli minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie pisma jako decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego postanowienia, według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przypomnienia wymaga, że przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego od odpowiedzi Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego (USC) w [...], przesłanej pismem z dnia 17 października 2019 r., w sprawie dotyczącej wydania odpisu wielojęzycznego aktu małżeństwa. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Rozstrzygnięcie Wojewody zapadło na wstępnym etapie postępowania przed tym organem, a celem tego postępowania było przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W związku z tym wskazać przyjdzie, że niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Odwołanie jest więc niedopuszczalne m.in. wtedy, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, na którą Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wniesienia odwołania, stosownie do art. 127 § 1. Wojewoda stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że czynność podjęta w formie pisma Kierownika USC w [...] z dnia 17 października 2019 r. nie jest decyzją odmawiającą wydania żądanych przez wnioskodawcę odpisów aktu małżeństwa i z tego powodu zakończył postępowanie w sposób formalny, nie przystępując już do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ten pogląd organu drugiej instancji zakwestionował jednak skarżący, który dowodził, że Kierownik USC w [...] rozstrzygnął jego wniosek decyzją administracyjną, choć ułomną, bo pozbawioną odpowiedniej formy. Przed dokonaniem oceny tych stanowisk, odnotować trzeba, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 17 października 2019 r. stanowiło reakcję na wniosek M. M. o wydanie odpisu wielojęzycznego aktu małżeństwa, z dodatkowym oznaczeniem miejscowości [...], w której zawarto ślub, w języku niemieckim "[...]". Trafnie zauważono w zaskarżonym postanowieniu, że w wyniku negatywnego rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku strony, dotyczącego materii uregulowanej w przepisach cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (nadal zwanej w skrócie "ustawą"), organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję administracyjną. Natomiast pisemna odpowiedź na wniosek, niebędąca decyzją, jest możliwa w przypadkach określonych w art. 89 ustawy. Przypadki ujęte w tym przepisie nie dotyczą jednak żądania wydania odpisu aktu małżeństwa. Ponadto organ odwoławczy prawidłowo wskazał na art. 12 ust. 1 ustawy, wedle którego w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy K.p.a. W konsekwencji tego należało przyjąć, że wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 9 października 2019 r., wszczął z tym dniem - zgodnie art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. - postępowanie administracyjne, ponieważ z przepisu prawa materialnego (ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego) wynika umocowanie dla organu do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Również z tym dniem rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 104 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Dlatego wyłączenie zasady decyzyjnego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych musi być wyraźne i nie można go domniemywać. Odnosząc się już do przedstawionej wyżej kwestii spornej, związanej z oceną charakteru pisma organu pierwszej instancji z dnia 17 października 2019 r., Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że pismo to posiada minimum elementów pozwalających na uznanie go za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 K.p.a. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 210/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2013, sygn. akt III SA/Kr 356/12; wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1448/08; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do niezbędnych składników treści decyzji, czyli takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 507-508). Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić stanowczo należy, że pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 17 października 2019 r. zawiera wszystkie konstytutywne składniki decyzji wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. Wprawdzie nie odpowiada ono formie określonej w tym przepisie, to jednak zawiera rozstrzygnięcie, ponieważ na podstawie stosownych przepisów prawa materialnego odmawia pozytywnego załatwienia wniosku. Świadczy o tym dobitnie stwierdzenie organu, że "niemożliwym jest wydanie odpisu aktu stanu cywilnego oraz tłumaczenia tego dokumentu z pisownią miejsca zdarzenia inna niż ta, którą zastosowano przy rejestracji zdarzenia". Ponadto analizowane pismo określa organ wydający rozstrzygnięcie oraz jego adresata. Z kolei w świetle przepisów ustawy oraz nadesłanych dokumentów wskazujących na uprawnienia i obowiązki Zastępcy Kierownika USC w [...] nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe pismo z dnia 17 października 2019 r. podpisała osoba reprezentująca organ administracji publicznej. Z powiedzianego dotąd wynika, że pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 17 października 2019 r. posiada cechy decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny Sąd uznał, że Wojewoda Opolski naruszył przepisy postępowania, tj. art. 134 K.p.a., przez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność odwołania, podczas gdy w istocie postępowanie przed organem pierwszej instancji z wniosku skarżącego zostało zakończone decyzją, od której skarżącemu przysługiwało odwołanie. Natomiast Wojewoda Opolski powinien był odwołanie to rozpoznać merytorycznie. Skoro organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i rozpoznanie odwołania skarżącego.