II SA/Op 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. i Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) nakazuje ściągnąć od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz Skarbu Państwa – kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem wpisu od uiszczenia którego skarżący zostali zwolnieni. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. i Z. małżonków R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nakazującą Z.C. likwidację otworów okiennych wykonanych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. od strony posesji skarżących i umarzająca postępowanie organu I instancji. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało 10 maja 2005 r. zawiadomieniem o przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w sprawie niezgodności usytuowania budynku mieszkalnego stanowiącego własność Z. C. , a położonego na działce nr ABC przy ul. [...] w P. w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego. Podstawą podjęcia przez organ czynności kontrolnych było pismo skarżących z 24 lutego 2005 r. informujące o "niezgodności usytuowania budynku oraz wybudowania go niezgodnie z projektem". Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 16 lutego 2006r. uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 12 lipca 2005r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 18 maja 2005r. w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę. Sąd rozpoznający tamtą sprawę podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 §1 Kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone z urzędu, a zainicjowane przez skarżących na skutek dokonanego przez nich zawiadomienia z dnia 24 lutego 2005r. dotyczyło wadliwego usytuowania budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] oraz odstępstw od pozwolenia budowlanego w realizacji tego obiektu. Skarżący w zawiadomieniu i odwołaniu wyraźnie wskazywali na fakt wybudowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zrealizowanie budynku niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi. Organ nadzoru budowlanego wszczynając zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie, w wyniku zawiadomienia o takiej treści, winien nie tylko ograniczyć się do analizy przedmiotu innego postępowania prowadzonego w 2004r. (także na skutek zawiadomienia G. i Z. R.), a dotyczącego usytuowania budynku mieszkalnego, ale rozważyć czy w istocie wybudowany budynek mieszkalny przez inwestora Z. C. zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę, a skoro nie to zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, ciążył obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii usytuowania budynku mieszkalnego Z. C., ale także, a właściwie przede wszystkim wykonania budynku mieszkalnego w sposób zgodny lub nie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz odpowiadający warunkom techniczno-budowlanym obowiązującym w dacie budowy. W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Sąd rozpoznający tamtą sprawę zważył ponadto, że przedmiot postępowania zatem w niniejszej sprawie, na co wskazano wyżej, nie był tożsamy z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w 2004r. w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...], które zakończone zostało decyzją ostateczną PINB w powiecie [...] z dnia 10 sierpnia 2004r., Nr [...], o umorzeniu postępowania, lecz dotyczył zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Sąd podkreślił, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ja co do istoty. W sprawach z zakresu prawa budowlanego rozstrzygnięciem merytorycznym jest wydanie pozwolenia na budowę, nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu lub wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany, można mówić jedynie o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że postępowanie stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Kiedy bowiem bezspornym jest, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, dająca podstawę do umorzenia postępowania. W świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie sposób zaakceptować twierdzenia, iż niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, co do którego zawiadomienia nie został zgłoszony sprzeciw w drodze decyzji ( art.54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Decyzją z 31 sierpnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm, dalej zwana "Prawo budowlane" ) nałożył na Z. C. obowiązek wykonania w terminie do 31 października 2007r. czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego w P. na działce nr ABC przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, w szczególności zlikwidowania otworów okiennych wykonanych w ścianie budynku od strony posesji G. i Z. R. w odległości mniejszej niż wymagane 4m. Decyzja zastrzegła, że w myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu organ sprawdzi wykonanie obowiązku i wyda decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a w przeciwnym wypadku nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu albo jego części w celu doprowadzenia do stanu poprzedniego. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił okoliczności faktyczne sprawy. W szczególności podniósł, że budowa budynku mieszkalnego przez inwestora Z. C. na działce Nr ABC została zakończona w 2000r. Podniesiono, że inwestor zgodnie z przepisami zawiadomił Urząd Miejski w P. o zakończeniu budowy. Urząd ten nie wniósł sprzeciwu w stosunku do tego zawiadomienia. Dlatego należało uznać, że inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączył dokumenty wymagane przepisami, w tym inwentaryzację geodezyjną powykonawczą zawierająca lokalizację budynku mieszkalnego wybudowanego z odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego na potrzeby prowadzonego postępowania uznał, iż organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy uznał odstępstwo za nieistotne. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przyjął stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w 2005r. a nie w dacie zakończenia budowy. Podniesiono, że przeprowadzone oględziny pozwoliły na stwierdzenie, iż dach budynku Z. C. jest równoległy do granicy z działką skarżących. Wejście do budynku stanowi ganek, którego ścinana zewnętrzna bez otworów okiennych jest wybudowana w odległości 2m od granicy. Pozostałe ściany równoległe do tej granicy znajdują się w następującej odległości : ściany parteru od 3,3m do 4,4m, a ściana pietra w odległości 3,6m. Okap dachu ganku ma szerokość 0,5m. Organ I instancji przyjął, że odstępstwa od projektu budowlanego polegały na zmianie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przez zbliżenie się do niej na odległość 2,0m, wysuniętej ścianie budynku bez otworów okiennych i drzwiowych zamiast zaprojektowanych 4,0m - wykonaniu otworów okiennych w ścianie piętra odległej od granicy działki nr DEF o 3,6 m - zmianie lokalizacji budynku obracając go o 180 stopni wokół jego osi w stosunku do lokalizacji zatwierdzonej w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę; - w wyniku zmiany lokalizacji budynku wejście do budynku znalazło się po przeciwnej stronie-od strony działki R. a nie od strony ul. [...]; - w konsekwencji zmiany lokalizacji garaż zaprojektowany pod budynkiem mieszkalnym, po jego "obróceniu" został zlokalizowany po lewej stronie piwnicy a nie jak w projekcie po prawej stronie. Na podstawie ewidencji ruchu budowlanego Gminy P. ustalono datę rozpoczęcia i zakończenia budowy. Wobec zgłoszeń (rozpoczęcia i zakończenia) dokonanych zgodnie z przepisami przez inwestora, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, uznając jednocześnie spełnienie wszystkich wymaganych prawem warunków umożliwiających użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy uznał wszystkie odstępstwa za nieistotne . Jednakże biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania 10 maja 2005 r. , przyjęto do rozpatrzenia sprawy stan prawny obowiązujący w 2005 r. Zgodnie z art. 103 i art.36a Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 7 grudnia 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę przez Pana Z. C. i ustalił wymóg zabezpieczenia poprzez zaniechanie jakichkolwiek robót budowlanych na terenie przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego, mając na uwadze obowiązujące w dacie zawiadamiania o zakończeniu budowy przepisy Prawa budowlanego organ uznał, iż odstępstwa polegające na: - 1) zmianie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią poprzez przybliżenie do niej na odległość 2,0 m wysuniętej ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych zamiast zaprojektowanych 4,0m; 1) wykonaniu otworów okiennych w ścianie piętra odległej od granicy działki nr DEFo 3,6 m; 3) zmianie lokalizacji budynku przez obrócenie o 180 stopni wokół jego osi w stosunku do lokalizacji zatwierdzonej w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę; 4) zmianie lokalizacji wejścia do budynku, które znajduje się od strony a nie od strony ul. [...]; 5) zmianie lokalizacji garażu zaprojektowanego pod budynkiem mieszkalnym, który zamiast z prawej strony piwnicy został wykonany po lewej stronie organ przyjmujący zawiadomienie uznał za nieistotne. Celem dostosowania budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ABC położonej w P. przy ul [...], do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. nakazał właścicielowi wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego w P. na działce nr ABC do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie przez zlikwidowanie otworów okiennych wykonanych w ścianie budynku od posesji Państwa R. , w odległości mniejszej niż wymagane przepisami 4,0 m. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, w dniu 28 czerwca 2007 r. przeprowadzono oględziny w sprawie i ustalono, że lokalizacja budynku mieszkalnego Z. C. na działce nr ewid. ABC w P. przy ul. [...] nie uległa zmianie od czasu poprzednich oględzin na posesji tj. 3 lipca 2006 r. W oparciu o informacje uzyskane z Urzędu Miasta i Gminy P. w postępowaniu wyjaśniającym co do budynku mieszkalnego C. ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Narodową Miasta i Gminy P. uchwałą nr 65/XH/90 z dnia 25 kwietnia 1990 r. - realizacja obiektów zlokalizowanych na terenie ul. [...] i [...] winna następować zgodnie z ustaleniami planu szczegółowego. Ustalono, że R. uzyskali pozwolenie na wybudowanie budynku mieszkalnego ścianą równoległą do granicy działki w odległości 3,0 m od niej. Ustalono, że lokalizacja budynku mieszkalnego R. jest niezgodna z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu działki-w związku z czym zostało wszczęte oddzielne postępowanie dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na względzie obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U.z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) stwierdzono, że lokalizacja budynku mieszkalnego Pana C. spełnia warunki określone w § 12 ust.4 pkt 1 tego rozporządzenia. Przepis ten mówi "jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych albo wydano decyzje o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy". Dlatego reasumował organ dla doprowadzenia budynku mieszkalnego Z. C. do stanu zgodnego z prawem należało wydać nakaz jak w sentencji. Po rozpatrzeniu odwołania G. i Ż. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] uchylił decyzję I instancji z [...] ( błędnie określoną w sentencji datą [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zasadą jest, że wszystkie roboty budowlane, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadzić należy zgodnie z zatwierdzonym projektem i przepisami (pożarowymi, bhp, techniczno-budowlanymi, sanitarnymi, o badaniach i certyfikacji materiałów budowlanych i in.). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotność dokonanych odstępstw podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że budynek stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego został wybudowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jednakże z odstępstwami od warunków określonych w decyzji i zatwierdzonym projektem budowlanym. Samowolne dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego może być przedmiotem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Procedura ta znajduje zastosowanie zarówno do robót będących w toku, jak i do robót już de facto zakończonych. Należy jednak zważyć, że inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W swojej wcześniejszej decyzji z 29 maja 2007r. nr [...] wydanej w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji uzasadnił wydanie decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, wskazując na zasadność zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ organ I instancji w zaskarżonej decyzji tego błędu nie skorygował, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy. Takie rozstrzygnięcie w ocenie organu odwoławczego było możliwe w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ I instancji wyczerpująco ustalił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy - wobec czego postępowanie dowodowe nie wymagało uzupełnienia, nie stwierdzono również naruszeń procedury administracyjnej powodujących konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że budynek Z.C. został wykonany z naruszeniem obowiązującego w chwili oddania budynku do użytkowania § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999r Nr 15 poz.140), które przewidywało konieczność zachowania odległości 3m od granicy w przypadku ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych, która to odległość w przedmiotowej sprawie nie została zachowana. Natomiast zgodnie z § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690)m, jeżeli w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy. Jednakże w ocenie organu odwoławczego ocena zgodności z warunkami technicznymi powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili oddania obiektu do użytkowania, tj. w grudniu 2000r. Postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone wobec budynków oddanych do użytkowania musi dotyczyć, wobec naruszenia warunków technicznych w zakresie odległości od granic, rozważań w zakresie bezpieczeństwa tak wybudowanych budynków. Analizując wzajemne usytuowanie budynków położonych na sąsiadujących ze sobą działkach należących do inwestora i R., stwierdzić trzeba, że usytuowanie obu budynków względem granicy nie spełnia wymogów tych przepisów. Niemniej jednak usytuowanie żadnego z budynków nie uniemożliwiało zabudowy działki sąsiedniej. Wobec niezachowania wymaganych przepisami technicznymi odległości 4 m od granicy zachodziła konieczność przeprowadzenia rozważań w zakresie spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego obu budynków. Określona w warunkach technicznych odległość od granicy w jakiej powinny być lokalizowane ściany z otworami zdeterminowana jest wymaganiami bezpieczeństwa pożarowego. Oceniając wzajemne odległości budynków organ odwoławczy uznał brak zagrożenia pożarowego. Dlatego nie było konieczne wydanie orzeczenia nakazującego doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę części budynku bądź likwidację otworów okiennych. Wymieniona decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez G. i Z. R. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu podnosząc, że każdy budynek musi być wybudowany zgodnie z projektem i planem zagospodarowania przestrzennego. Według projektu budynek inwestora powinien być oddalony od granicy 4m, a wskutek odstępstw od projektu jest oddalony o 2m. Okna w ścianie położonej od strony posesji skarżących oddalone są od granicy o 3,6m, a cały budynek odwrócony o 180 stopni, co spowodowało, że schody wejściowe wykonano od strony ich posesji. Te odstępstwa nie są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, ani planem przestrzennego zagospodarowania obowiązującym dla miasta P. Skarżący oświadczyli także, że Z. C. nie zgłosił zakończenia budowy budynku mieszkalnego. Urząd Miasta w P. nie dysponuje na tą okoliczność żadnymi dokumentami. Odwołali się przy tym do treści pisma Burmistrza P. z 10 kwietnia 2008r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Zwrócono także uwagę, iż w ewidencji ruchu budowlanego prowadzonej przez Urząd Miejski w P. znajduje się zapis o przekazaniu budynku inwestora do użytkowania w grudniu 2000r. W toku postępowania sądowego skarżący zostali zwolnieni od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. W piśmie procesowym z 12 czerwca 2008r. podtrzymali skargę oraz zarzuty skierowane wobec decyzji organu odwoławczego, zastrzegając jednocześnie, że ich budynek mieszkalny powstał zgodnie z projektem technicznym, na którą to okoliczność okazali pozwolenie na budowę wraz z dokumentacja techniczną. Uczestnik postępowania Z. C. nie zajął w sprawie żadnego stanowiska procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawa, wskazała podstawy do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" P.p.s.a. Rozważania należy rozpocząć od wskazania na przepis art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro obecnie przedmiotem kontroli Sądu są rozstrzygnięcia wydane na skutek wyroku WSA w Opolu z 16 lutego 2006 r. to organy administracji publicznej, jak i Sąd, rozpatrując ponownie sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Związanie oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania dotyczy działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym aż do wydania orzeczenia. Z kolei związanie Sądu oznacza, że Sąd ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażanemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie. Użycie w art. 153 P.p.s.a określenia "orzeczenia" nie oznacza tylko sentencji wyroku, lecz także, a może przede wszystkim uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego. Podkreślenie związania oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania jest konieczne, gdyż naruszenie przez organ administracji postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu na tej podstawie i skutkuje uchyleniem ponownie wydanego aktu przez sąd administracyjny. Zasada zawarta w przepisie art. 153 P.p.s.a oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego. Zasięgiem jego oddziaływania zostaje objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie następuje w razie uchylenia zaskarżonego aktu. Wyłączenie stosowania art. 153 P.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej uprzednio sprawie II SA/Op 337/05 Sąd kwestionując umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 Kpa wyraźnie zaznaczył, że inwestor wykonał "obiekt budowlany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy". Bezspornie zatem doszło do istotnego odstąpienia od warunków decyzji z 2 listopada 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny (plan zagospodarowania działki) i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego W-0225. Pozwoliło to sądowi rozpoznającemu poprzednio sprawę konkludować, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie sposób zaakceptować twierdzeń organu, że niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), nawet jeśli nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji. Nadto zarzucając, iż przedmiot postępowania wszczętego przez organ I instancji zawiadomieniem z 10 maja 2005 r. nie pokrywa się z przedmiotem sprawy prowadzonej w 2004 r. Sąd wyraźnie podniósł, że wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy dotyczył nie tylko usytuowania budynku mieszkalnego inwestora Z. C., ale przede wszystkim wykonanie go w sposób zgodny z: - pozwoleniem na budowę i, - w sposób odpowiadający warunkom techniczno – budowlanym obowiązującym w dacie budowy. Organ I instancji po przekazaniu mu sprawy podjął czynności zmierzające do zrealizowania zaleceń Sądu wydając w efekcie decyzję z 31 sierpnia 2007 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy sprowadził swe czynności tylko do oceny zarzutów odwołania G. i Z.R. Dlatego celowym wydaje się ponowne powołanie na ogólne zasady postępowania odwoławczego wynikające z Kpa. Rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mogą być przedmiotem procesowej weryfikacji przez organ odwoławczy w ramach zasady z art. 15 Kpa tj. zasady dwuinstancyjności. Zasady tej nie można rozumieć w sposób formalny. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy prowadzi sprawę na nowo, merytorycznie badając zarzuty i argumenty odwołującego się ( por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r. V SA 721/92 opubl. ONSA 1992/3-4/95 i wyrok NSA z 2 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95 opubl. ONSA 1997/1/35). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 Kpa związany jest z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, którą z kolei wyraża art. 10 Kpa. Rozwinięciem tej pierwszej są przepisy art. 77 i art. 80 Kpa, a tej drugiej przepis art. 81 Kpa. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym stosownie do art. 80 Kpa, organ ten na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy tym stosownie do art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. Te ostatnie – co pozostaje bezsporne – w sprawie nie występują. Ponadto oceniając rozstrzygnięcia organu II instancji należy wskazać na uchybienie w regule wynikającej z art. 107 § 3 Kpa, Która wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej. Zaskarżona decyzja regułom tym nie czyni zadość ( por. też wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 opubl. LEX 48234 i wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05, LEX 295 905). Należy jeszcze zaakcentować, że organy nadzoru budowlanego podejmują działania z urzędu i nie są tylko związane żądaniem strony. W myśl art. 84 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego, należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Z kolei według art. 84 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o tak wyznaczony zakres uprawnień organy nadzoru budowlanego zobligowane są do przeprowadzania postępowania kontrolnego, a następnie, na podstawie ustalonych w trakcie kontroli okoliczności faktycznych, do zastosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Nie jest rzeczą Sądu merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, a do tego sprowadzałoby się udzielenie odpowiedzi na wszystkie zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że wypowiedź organu odwoławczego zawarta w zaskarżonej decyzji, a oceniająca opisane przez organ I instancji odstępstwa od pozwolenia na budowę i planu realizacyjnego działki jest zdawkowa. Nie sposób po jej lekturze ocenić dlaczego organ przyjął je za nieistotne. Takie oceny muszą wynikać z analizy Prawa budowlanego i przepisów technicznych. Sąd nie może wyręczać w tym organu, może tylko przytoczyć przepisy, które należy poddać analizie na tle stanu faktycznego sprawy. Stosownie do treści art. 36a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwaną dalej Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, bądź ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 5 pkt 2 i 7 cyt. art.). Komentowany przepis w ust. 1 wyraża zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W takiej sytuacji organami uprawnionymi do zajęcia stanowiska i rozstrzygnięcia sprawy stają się właściwe organy nadzoru budowlanego. Po wyeliminowaniu przesłanek określonych w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru winien przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 50 pkt 4 Prawa budowlanego, który - w omawiany przypadku - nakłada na niego obowiązek wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Po myśli ust. 3 cyt. przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Na podstawie art. 51 prawa budowlanego, który stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w ww. art. 50, zatem powinny one być interpretowane i stosowane wspólnie, ustawodawca wskazał na proces doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem. I tak przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1). Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wystąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1. Decyzja taka kończy postępowanie legalizacyjne. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, i nie ma do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, to organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono, po myśli art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego kontynuowane, ponieważ po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia wydaje odpowiednią decyzję. W trzeciej sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Również ta decyzja nie kończy postępowania w sprawie, gdyż po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie tegoż obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. W przypadku jego wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Ten ogólny opis możliwych do podjęcia rozstrzygnięć musi organ odwoławczy odnieść do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Z tych wszystkich względów skarga podlegała uwzględnieniu w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach w pkt 3 wyroku Sąd orzekł z mocy art. 199 P.p.s.a. w zw. z art. 223 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z nimi strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej ( art. 199 P.p.s.a ). Natomiast jeżeli nie została uiszczona należna opłata, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić, albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest odpłatność postępowania sądowego. Sąd bowiem nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata ( art. 220 § 1 zd. 1 P.p.s.a). Opłatą sądową jest także wpis, który stanowi dochód budżetu państwa ( art. 212 § 1 i 2 P.p.s.a). Co do zasady do uiszczenia kosztów obowiązany jest ten, kto wnosi pismo do Sądu podlegające opłacie. Strona skarżąca może jednak być zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy lub w ramach przyznanego prawa pomocy ( por. art. 214 § 1 w zw. z art. 239 i art. 244 § 1 P.p.s.a.). W tej sprawie zarządzeniem przewodniczącego z 17 marca 2008 r. ustalono wpis w kwocie 500 zł z mocy § 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów (...) (Dz.U.Nr 221 poz 2193 ), od uiszczenia którego skarżący zostali zwolnieni postanowieniem z 17 kwietnia 2008 r. W wypadku uwzględnienia skargi koniecznym stało się zatem pobranie należnego wpisu od organu z mocy powołanego już art. 223 § 2 P.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie do organu, w wypadku uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę zwolnioną z kosztów sądowych z ustawy lub w drodze pomocy prawnej. Uregulowanie § 2 art. 223 P.p.s.a. jest bowiem odrębną normą od unormowania § 1 tegoż artykułu, który dotyczy tylko odpowiedniego stosowania art. 220 i 222 P.p.s.a. w szczególnych sytuacjach procesowych ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy, albo uchylenia kurateli przed wyznaczeniem terminu rozprawy. Dlatego należało nakazać w wyroku ściągnięcie od organu na rzecz Skarbu Państwa należnej od sprawy opłaty sądowej ( wpisu w kwocie 500 zł).