II SA/Op 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 23 października 2006 r., Nr XL/286/2006 w przedmiocie stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarzucanego uchwale w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 listopada 2006 r. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr XXXVIII/269/2006 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Powyższa skarga została wpisana do repertorium sądowego pod sygn. akt II SA/Op 720/06. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r., skarżący uzupełnił wniesioną skargę, rozszerzając przedmiot zaskarżenia na uchwały Rady Gminy Chrząstowice z dnia 23 października 2006 r. Nr XL/285/2006 oraz Nr XL/286/2006, zarzucając, iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Powyższe pismo skarżącego z dnia 19 stycznia 2007 r. zostało wyłączone z akt sprawy o sygn. akt II SA/Op 720/06 i zarejestrowane w repertorium pod sygn. akt II SA/Op 112/07, jako odrębna skarga na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XL/286/2006 z dnia 23 października 2006 r. w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania Rady Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę A. W. z dnia 19 stycznia 2007 r., Rada Gminy Chrząstowice, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego L. G., wniosła o jej odrzucenie, argumentując, że skarżący nie spełnił obowiązku wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz ze względu na okoliczność, iż przedmiotowa uchwała dotyczy spraw nieuwzględnienia w Studium wniosków i uwag zgłoszonych przez skarżącego, co w świetle art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, iż przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił zaprezentowanego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jednak z innych przyczyn niż podnoszone w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy wskazać, że Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Kwestię zaskarżania aktów organów samorządu gminy przez podmioty inne niż organy nadzoru, reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji wynika, że przedmiotem zaskarżenia w powyższym trybie mogą być wyłącznie uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, i to takie, które naruszają interes prawny lub uprawnienie wnoszącego. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie pojęcia zakresu administracji publicznej i obejmuje się nim uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (prawo miejscowe), uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, kompetencji, jak również składu osobowego organów gminy. Poza tym podkreśla się, że zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego należy rozumieć jako subiektywne twierdzenie tego skarżącego, że konkretna uchwała z zakresu administracji publicznej pozostaje w związku, dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków skarżącego lub grupy mieszkańców gminy, której skarżący jest członkiem (por. T. Woś: glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt III ARN 31/92, PiP z 1995 r., nr 2, s. 114). W świetle uregulowania z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem formalnym skuteczności wniesienia skargi jest ponadto wcześniejsze bezskuteczne wezwanie organu gminy, którego uchwałę podmiot składający wezwanie kwestionuje, do usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno sytuację, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu), jak i sytuację, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia). Stanowisko organu kolegialnego gminy w tym zakresie nie może zostać wyrażone inaczej, niż w drodze uchwały, gdyż jest to forma wypowiedzi takiego organu przewidziana prawem, a skoro wezwanie dotyczy uchwały organu gminy, to załatwienie tego wezwania również każdorazowo winno przybrać formę uchwały tego samego organu (por. T. Woś op.cit. s. 110). W przypadku uwzględnienia wezwania powinna zostać podjęta zatem uchwała uchylająca lub zmieniająca w całości albo w części uchwałę kwestionowaną, natomiast w przypadku "bezskuteczności" wezwania – uchwała o odmowie uchylenia lub zmiany zakwestionowanej uchwały. Uchwała, będąca odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia, stanowi jedynie spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi i z tego względu nie może być uznana za wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym właśnie kontekście należało rozpatrywać skargę A. W. z dnia 19 stycznia 2007 r. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XL/286/2006 z dnia 23 października 2006 r. Z lektury akt wynika, iż pismem z dnia 11 września 2006 r. A. W. wezwał Radę Gminy Chrząstowice do usunięcia w uchwale z dnia 29 sierpnia 2006 r. o studium zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice naruszenia jego interesu prawnego oraz uprawnień. Uchwała Nr XL/286/2006, podjęta przez Radę Gminy Chrząstowice w dniu 23 października 2006 r., była uchwałą w sprawie zajęcia przez Radę Gminy Chrząstowice stanowiska w związku z wezwaniem tego organu przez A. W. do usunięcia naruszenia prawa, na co bezspornie wskazuje zarówno sam tytuł zaskarżonej uchwały ("w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania Rady Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia prawa"), jak również zawarte w treści zapisu § 1 tej uchwały powołanie się na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta ma zatem charakter wyłącznie procesowy i warunkuje dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XXXVIII/269/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, odrębnie zaskarżoną przez A. W., która to skarga wpisana została pod sygn. akt II SA/Op 720/06. Uchwała Nr XL/286/2006 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 23 października 2006 r., realizująca jedynie określoną procedurę, wyrażająca odmowę usunięcia naruszenia, nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadność stanowiska wyrażonego w tej uchwale i w jej uzasadnieniu, podlegać będzie natomiast ocenie Sądu przy ewentualnym rozpatrywaniu skargi na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XXXVIII/269/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. W świetle powyższego nie można było podzielić stanowiska, prezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do niewypełnienia (w odniesieniu do uchwały z dnia 23 października 2006 r.) obowiązku wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na przyjętą przez Sąd kwalifikację zaskarżonej uchwały, będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, nie można również uznać, że w sprawie zastosowanie ma wskazywany przez pełnomocnika Gminy przepis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wyłączający dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcia wójta o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium oraz uwag dotyczących projektu tego studium, skoro skarga A. W. z dnia 19 stycznia 2007 r. nie dotyczyła rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ, dotyczyła natomiast uchwały Rady Gminy Chrząstowice. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XL/286/2006 w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania Rady Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia prawa należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegającą odrzuceniu, stąd orzeczono, jak w sentencji postanowienia.