II SA/Op 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. M. reprezentowanego przez kuratora T. R. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. Ł. M. kwotę 91,94 (dziewięćdziesiąt jeden i 94/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. R., pełniącego funkcję kuratora ubezwłasnowolnionego częściowo M. M., jest czynność (pismo) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [...], o odmowie wydania skarżącemu dokumentów z akt sprawy. Zaskarżona czynność zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 30 maja 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 3 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną w sprawie uchylenia od dnia 1 lipca 2013 r. decyzji własnej z dnia 25 marca 2013 r., nr [...], w sprawie przyznania M. M. zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. skarżący wystąpił do organu o przesłanie mu ww. decyzji w formie zeskanowanej oraz skanu dowodu jej doręczenia J. M. Na wezwanie organu, skarżący przedstawił zaświadczenie Sądu Rejowego w [...] z dnia 6 września 2017 r., nr sygn. akt [...], o ustanowieniu go kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionego M. Ł. M. w celu udzielania mu pomocy i prowadzenia wszelkich spraw oraz usunął stwierdzony przez organ brak formalny wniosku przez jego podpisanie. Zaskarżonym pismem Prezes SKO w Opolu poinformowała skarżącego o treści art. 73 § 2 K.p.a. oraz wywiodła, że w świetle tego unormowania brak jest podstaw do wydania żądanych dokumentów. W skardze zakwestionowano powyższe stanowisko, podkreślając, że bezzasadnie podważono uprawnienia skarżącego jako kuratora osoby ubezwłasnowolnionej, do otrzymania kopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej ubezwłasnowolnionego. Wniesiono o zmianę zaskarżonej czynności i nakazanie Kolegium wydanie wnioskowanych pism oraz z ostrożności procesowej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. SKO wnosiło o odrzucenie skargi "dotyczącej bezczynności SKO w Opolu", podnosząc, że skarżący nie wyczerpał trybu ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania regulacji prawa materialnego. W pierwszej kolejności, w związku z wnioskiem o organu o odrzucenie skargi, należało zająć się jej dopuszczalnością. Wstępnie jednak należało zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu lecz konkretny wskazany przez skarżącego akt – pismo z dnia 30 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporne pismo należało zaliczyć do rzędu czynności, o których mowa w pkt. 4 cyt przepisu. Wprawdzie we wstępnej części ma ono charakter informacyjny, ale już w zdaniu drugim w sposób wyraźny rozstrzyga o wniosku strony, zajmując kategoryczne stanowisko, że brak jest podstaw do wydania jej wnioskowanych dokumentów. Pismo to pochodzi od uprawnionego organu, zawiera również podpis osoby upoważnionej do działania w jego imieniu. Pewne wątpliwości może budzić charakter prawny tego pisma z punktu widzenia możliwości kwalifikowania go do rzędu postanowień. Zawiera ono wspomniane już elementy (oznaczenie organu oraz podpis osoby upoważnionej) a także wskazuje adresata pisma oraz rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570): 1. Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 i 50), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. 2. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. 3. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. 4. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady. 5. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Z kolei zgodnie z art. 18 przywołanej ustawy: 1. Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. 2. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1. 3. Członkowie kolegium nieposiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. W piśmiennictwie podkreśla się, że komentowany przepis określa sposób wykonywania podstawowej funkcji kolegium, którą jest orzekanie, tj. rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Odnosi się on do orzekania w wąskim znaczeniu, tj. do wydawania orzeczeń w szczególności w formie decyzji i postanowień, które są orzeczeniami organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o czynności, których następstwem jest kształtowanie zewnętrznych stosunków administracyjnoprawnych. Pozostałe czynności w sprawie mogą być podejmowane również przez prezesa kolegium, jeżeli nie narusza to niezależności członków składów orzekających (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 tej ustawy) – zob. A. Ostrowska "Komentarz do art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych" System Informacji Prawnej LEX. Zaskarżone pismo nie spełnia zatem jednego z podstawowych warunków umożliwiających uznanie go za postanowienie, a mianowicie nie zostało ono wydane w składzie przewidzianym w art. 18 ust. 1 ustawy i brak jest na nim podpisów wymaganych przepisem art. 17 ust. 5 ustawy. Jak już wspomniano czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., która w niniejszej sprawie nadano formę pisma, może być przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest jej złożenie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 P.p.s.a.), przy czym wymóg zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest konieczny (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Z akt sprawy nie wynika wprawdzie kiedy skarżący otrzymał rozstrzygnięcie, ale porównując datę wydania czynności (30 stycznia 2018 r.) z datą wniesienia skargi (21 lutego 2018 r.), należało uznać, że termin wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a. został zachowany, a wniosek o jego przywrócenie zawarty w skardze jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należało, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z dalszych części tego przepisu wynika, że: § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei art. 74 § 2 K.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że z literalnego brzmienia art. 73 i 74 K.p.a. może wynikać brak po stronie organu obowiązku wydania stronie dokumentu nieuwierzytelnionego, ale zwraca się również uwagę na konieczność szerszego (z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej i historycznej) rozumienia obowiązków wynikających z tych przepisów. Skoro strona ma prawo utrwalać na własny użytek wiadomości zawarte w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw prawnych do sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki. (zob. J. Malanowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i m. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 312 i n. oraz powołane tam orzecznictwo). Odnosi się to także do innych form utrwalania treści dokumentów z akt sprawy, stanowiących następstwo zmian technologicznych (np. sporządzenie fotografii lub fotokopii, czy zeskanowanie określonego dokumentu). W następstwie powyższego część piśmiennictwa (M. Przybysz "Komentarz aktualizowany do art.74 Kodeksu postępowania administracyjnego" – SIP LEX) zwraca uwagę na to, że obowiązkiem organu jest stworzenie stronie realnych możliwości sporządzania na jej koszt odpisów i kopii za pomocą urządzeń służących do powielania. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 73 § 1 K.p.a. Konsekwencją tego poglądu jest teza, że jeżeli organ nie umożliwia stronie sporządzenia odpisów i kopii za pomocą stosownych urządzeń dostępnych dla strony w siedzibie organu i równocześnie odmawia sporządzenia kopii na żądanie strony, to tym samym uniemożliwia stronie korzystanie z jej uprawnień wynikających z art. 73 § 1 K.p.a. Organ, odmawiając w takiej sytuacji sporządzenia kopii dokumentów na żądanie strony, powinien wydać postanowienie na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. (postanowienie NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09, LEX nr 600096). W orzecznictwie istnieje wprawdzie rozbieżność dotycząca zakresu sytuacji, w których organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie sporządzania notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, ale przy przyjęciu powyższego poglądu rozbieżność ta nie ma znaczenia (zob. M. Przybysz op. cit. I przywołane tam orzecznictwo). Generalnie bowiem strona w zakresie i w ramach dostępu do akt sprawy może – zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – domagać się wydania określonych dokumentów w formie niepotwierdzonej, bez względu na ograniczenia wynikające z art. 73 2 K.p.a. W ocenie Sądu za możliwie szeroką wykładnią art. 73 § 1 K.p.a. przemawia też na gruncie rozpoznawanej sprawy to, że z wnioskiem o wydanie dokumentów wystąpił kurator osoby (strony) częściowo ubezwłasnowolnionej. Ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 3 K.p.a., w przypadku osoby (kuratora) reprezentującej interes osoby ubezwłasnowolnionej, w sytuacji odniesienia go do decyzji pozbawiającej tę osobę określonego świadczenia, wydaje się oczywisty. Organ powinien przy tym wziąć pod uwagę i tę okoliczność, że skarżący został kuratorem M. M. już po zakończeniu postępowania i po wydaniu decyzji z 30 maja 2014 r., co może obligować go do analizy decyzji i innych aktów zapadłych w przeszłości w stosunku do podopiecznego m.in. pod kątem możliwości ich weryfikacji, w tym także w trybach nadzwyczajnych wynikających z przepisów K.p.a. Wnioskując a maiori ad minus (wnioskowanie z większego na mniejsze - komu wolno więcej, temu tym bardziej wolno mniej), skoro w sprawie istniały podstawy do żądania przez skarżącego uwierzytelnionych odpisów dokumentów ze względu na posiadany ważny interes (art. 73 § 2 K.p.a.) to tym bardziej miał ona prawo do uzyskania kopii dokumentów w formie "zwykłej", nieuwierzytelnionej. Odmienne poglądy, opierające się na gramatycznej wykładni art. 73 § 1 i 2 K.p.a., np wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2290/17 (LEX nr 2483027), również zakładają konieczność rozważenia wszystkich okoliczności występujących na tle każdej konkretnej sprawy. Za możliwą liberalną wykładnią art. 73 § 1 K.p.a. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powinna przemawiać znana Sądowi a także organowi z urzędu okoliczność, że skarżący sam jest osobą niepełnosprawną i zmuszanie go w takim stanie rzeczy do osobistego stawiennictwa w organie oraz do własnoręcznego sporządzania kopii dokumentów mogłoby zostać uznane za przejaw nadmiernego formalizmu, ograniczającego stosowanie nadrzędnej zasady praworządności wynikającej z art. 7 K.p.a. oraz zasady prawa strony do informacji, wynikającej z art. 9 K.p.a. Ta ostatnia konkluzja wydaje się być tym bardziej uzasadniona w sytuacji, gdy zgodnie z żądaniem strony możliwe było wysłanie stronie zeskanowanych dokumentów z akt sprawy drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej podany we wniosku, co nie generuje żadnych kosztów materialnych i nie jest czynnością pracochłonną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a., przy czym ich wysokość wynika z przeliczenia stawki kilometrowej (0,8358 zł) przez dwukrotną odległość miejsca zamieszkania strony w [...] od siedziby Sądu w Opolu [...] km). Z oświadczenia skarżącego wynikało, że został on przywieziony na rozprawę przez członka jego rodziny posiadającego samochód o określonym litrażu (ponad 900 cm3), a skorzystanie przez niego z tego rodzaju środka transportu, przy jego widocznej dysfunkcji [...], należało uznać za usprawiedliwione.