II SA/Op 114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 grudnia 2015 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. M. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2016 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2013 r. poz. 674, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utraty przez R. M. statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 listopada 2015 r. na okres 270 dni. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 8 lipca 2015 r., nr [...], uznał R. M. za osobę bezrobotną od dnia 8 lipca 2015 r. oraz odmówił prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2015 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował R. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pozbawienia go statusu bezrobotnego. Zawiadomienie odebrane zostało przez matkę strony w dniu 19 listopada 2015 r. Decyzją z dnia 12 grudnia 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i art. 33, ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o utracie przez R. M. statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 listopada 2015 r. na okres 270 dni. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że bezrobotny nie stawił się w wyznaczonym terminie w urzędzie, tj. w dniu 4 listopada 2015 r. i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Stąd też, w związku z trzecim niestawiennictwem w wyznaczonym terminie, orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej na okres 270 dni stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. R. M. wniósł odwołanie od tej decyzji. Podniósł w nim, że nie rozumie decyzji, gdyż na karcie zgłoszeń wpisaną ma datę 4 grudnia 2012 r. i była to data napisana przez pracownika PUP. Wniósł o przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie widzi winy w niezgłoszeniu się w wyznaczonym terminie. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył brzmienie przepisu art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że na podstawie akt ustalono, że odwołujący się był zobowiązany stawić się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 4 listopada 2015 r., o czym został poinformowany i co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie wizyt obowiązkowych osoby bezrobotnej. Strona nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym dni i nie zawiadomiła organu w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa i stąd też decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego, podana przez odwołującego przyczyna niestawiennictwa, tj. błędne odnotowanie wyznaczonego terminu w planie wizyt przez pracownika urzędu nie może zostać uwzględniona, gdyż strona przyjęła do wiadomości wyznaczony jej termin stawienia się w urzędzie. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się R. M. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze żądał "przywrócenia mu praw osoby bezrobotnej". W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumenty, które znalazły się w treści odwołania. Prezentował nadal stanowisko, że niestawiennictwo w urzędzie w dniu 4 listopada 2015 r. było niezawinione przez niego i spowodowane było wpisaniem przez pracownika urzędu błędnej daty, tj. "4.12.2015 r." w terminarzu spotkań. Po otrzymaniu z PUP w [...] wezwania, przed terminem stawiennictwa, zgłosił się na to wezwanie i dopiero wówczas dowiedział się, że uchybił wyznaczonemu terminowi. Podnosił, że nie może ponosić konsekwencji za wadliwe działania pracownika organu. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. skarżący oświadczył, że ma kłopoty z pamięcią i dlatego otrzymał od pracownika PUP w [...] kartę wizyt, na której odnotowywane były wyznaczone daty jego stawiennictwa. Pełnomocnik organu argumentował, że bezrobotnego obowiązuje karta wizyt obowiązkowych, którą ten podpisuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2016 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 grudnia 2015 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 listopada 2015 r. na okres 270 dni. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona kryterium legalności. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 33 ust. 3 ustawy, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawienia się w urzędzie pracy na podstawie powyższego przepisu dokonywane jest w związku z rejestracją danej osoby i uznaniem jej za osobę bezrobotna. W wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1115/13 (por. Lex nr 1432710) stwierdzono, że czynność wyznaczenia terminu stawiennictwa bezrobotnego w organie nie jest czynnością procesową w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy K.p.a. mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym. Jednocześnie przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy przewiduje dla bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Wątpliwości budzić nie może, iż uzasadnieniem dla ustanowienia tej sankcji była konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy unikają one kontaktu z urzędem pracy z różnych powodów. W sprawie dostrzec należy również, że użyte w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem nieostrym. Ocena w tym zakresie podlega uznaniowości organu, a zatem ustalenie treści owego pojęcia winno nastąpić na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz zdolności postrzegania, zapamiętywania i percepcji strony. Uzasadnione przyczyny niestawiennictwa przez bezrobotnego w urzędzie pracy, to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu. Ustawodawca nakładając na bezrobotnego w art. 33 ust. 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie nie sprecyzował, w jaki sposób urząd ten powiadomić winien bezrobotnego o dacie stawiennictwa. Oczywistym jednak jest, iż powiadomienie to winno być dokonane w sposób skuteczny, a skuteczność tego powiadomienia oceniana powinna być w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1051/14 - LEX nr 1629556). Dodać należy również, iż w sytuacji, gdy petentem w organie zatrudnienia jest osoba niepełnosprawna, to niezbędnym ze strony pracowników tego organu jest załatwienie sprawy w taki sposób, by petent ten nie poniósł szkody ze względu na swoją ułomność. W takiej sytuacji rolą organu jest zapewnienie skarżącemu takiej "opieki", która zagwarantowałaby realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Bezrobotny może zostać pozbawiony statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 tylko wówczas, jeżeli miał (a co najmniej przy zachowaniu należytej staranności, jakiej można by w danym przypadku odeń wymagać) powinien mieć świadomość obowiązku stawienia się w urzędzie w określonym dniu. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji uznał, że skarżący zobowiązany był stawić się w urzędzie pracy w dniu 4 listopada 2015 r., gdyż taka data wyznaczona i odnotowana została w karcie wizyt obowiązkowych osoby bezrobotnej (k-248 akt administracyjnych) i fakt ten skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Skarżący nie tylko nie stawił się w dniu 4 listopada 2015 r., w wyznaczonym terminie, ale także nie powiadomił o przyczynach tego niestawiennictwa, w przewidzianym 7 – dniowym terminie, co spowodowało pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Mając na uwadze regulację przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy rację ma, co do zasady Wojewoda Opolski, że niestawiennictwo przez bezrobotnego w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia o przyczynie nieobecności w terminie 7 - dni stanowi podstawę pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Jednak fakt i prawidłowość powiadomienia o terminie nie może budzić żadnych wątpliwości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie na karcie wizyt obowiązkowych figurującej w aktach administracyjnych niewątpliwie widnieje data 4 listopada 2015 r., zaś na kopii indywidualnej karty wizyt będącej w posiadaniu skarżącego oznaczenie miesiąca wizyty budzi wątpliwości, gdyż napisane zostało cyframi arabskimi, pismem ręcznym przez urzędnika i z tego zapisu nie można już w tak jednoznaczny sposób określić daty wymaganej przez urząd obecności, tj. czy ustalona została ona na dzień 4 listopada 2015 r., czy 4 grudnia 2015 r. (por. k- akt administracyjnych). W świetle powyższego, w sytuacji gdy data zapisana została osobie bezrobotnej, która otrzymała, jak twierdzi, indywidualną kartę stawiennictwa w związku z problemami z pamięcią, powstają wątpliwości co do daty, w której bezrobotny miał obowiązek zgłosić się w urzędzie brak jest podstaw do bezkrytycznego przyjęcia, że decydujące znaczenia ma tylko zapis w karcie obowiązkowych indywidualnych wizyt. Skoro dokument, który otrzymał skarżący wypełniany był przez pracownika urzędu, a powstały wątpliwości co do daty stawiennictwa, zwłaszcza, gdy osoba posiada status osoby bezrobotnej, która może mieć ograniczenie zdolności zapamiętywania i postrzegania, to niezbędnym było załatwienie sprawy w taki sposób, by petent ten nie poniósł szkody ze względu na swoją ułomność. Skarżący wskazywał na fakt kłopotów z pamięcią i spowodowane tym otrzymanie indywidualnej karty wizyt. Organy procedujące w sprawie nie nadały żadnego znaczenia tej okoliczności, jak i faktowi, że skarżący dysponował wydanym przez organ indywidualną kartą (por. k-245 akt), w której pracownik urzędu pracy dokonywał własnoręcznie odnotowania daty wizyty, miejsca wizyty oraz numeru stanowiska, na którym ma stawić się skarżący. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organy obu instancji przedwcześnie uznały, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Organy uwzględniły tylko i wyłącznie interes społeczny przyjmując, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o wezwaniu do stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 4 listopada 2015 r., a fakt ten znajduje odzwierciedlenie w karcie wizyt obowiązkowych, na której wpisana została data stawiennictwa, a ogłoszenie tej daty skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Organy pominęły fakt dysponowania przez skarżącego indywidualną kartą wizyt, na której pracownik organu dokonywał adnotacji dotyczącej osoby, do której ma się zgłosić (pracownika urzędu), stanowiska oraz daty, w jakiej ma obowiązek stawić się w urzędzie, a przecież usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 K.p.a. Dostrzec nadto należy, że z zestawienia daty 4 listopada 2015 r. i 4 grudnia 2015 r. oraz obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie istniała po stronie skarżącego możliwość powiadomienia urzędu o przyczynie nieobecności w dniu 4 listopada 2015 r., skoro odczytał on wątpliwie odnotowaną datę stawiennictwa jako dzień 4 grudnia 2015 r., a wówczas wszczęte już było postępowania z urzędu w przedmiocie pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Zasadniczym zatem zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy zaistniały "uzasadnione" przesłanki do orzeczenia przez organ o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz czy pozbawienie statusu winno nastąpić na okres 270 dni, w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej zapadła w dniu 8 lipca 2015 r. Poza sporem jest bowiem, że skarżący w poprzednich okresach posiadania statusu osoby bezrobotnej nie stawił się w urzędzie pracy w dniach 28 stycznia 2013 r. i 28 października 2014 r., co spowodowało wydanie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Aby zaistniały podstawy do pozbawienia danej osoby posiadanego przez nią statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, organ obowiązany jest ustalić, że osoba bezrobotna nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz, że w terminie 7 - dni liczonym od dnia, w którym osoba bezrobotna miała stawić się w urzędzie pracy, nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Inaczej mówiąc koniecznym warunkiem stwierdzenia, iż dana osoba nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie, że została ona prawidłowo powiadomiona o terminie jej obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 871/14 - LEX nr 1623537). W przedmiotowej sprawie istnieje rozbieżność, a co najmniej poważna wątpliwość, co do zapisu daty stawienia się skarżącego pomiędzy kartą wizyt obowiązkowych, a indywidualną kartą wizyt. W sprawie umknąć nie może również i to, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Stąd też, skoro pracownik organu dokonał odnotowania w sposób niezbyt jednoznaczny daty stawienia się skarżącego w organie, czyniąc zapis cyframi arabskimi, zamiast wpisać datę słownie, to strona, która podnosi zarzut takiego zapisu tej daty w indywidualnej karcie wizyt osoby bezrobotnej, którą dysponuje i uchybienia w rezultacie powyższego terminowi w zakresie stawiennictwa, nie może ponosi negatywnych konsekwencji braku precyzji i jednoznaczności w określeniu tej daty, a w konsekwencji ponosić negatywnych skutków tym spowodowanych. Organ zaś bez dostatecznego wyjaśnienia rozumienia pojęcia "usprawiedliwiona przyczyna niestawiennictwa" i ustalenia treści owego pojęcia na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz zdolności postrzegania, zapamiętywania i percepcji strony, pomimo twierdzeń strony w tym zakresie, przyjął, że znaczenie dla prawidłowego przyjęcia zawiadomienia osoby bezrobotnej o terminie stawiennictwa ma jedynie adnotacja co do terminu odnotowana w karcie wizyt obowiązkowych, a nie karcie indywidualnej wizyt, która jest w posiadaniu osoby bezrobotnej. Przepisy art. 33 ust. 3 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znalazł się w sytuacji uniemożliwiającej mu stawienie się w urzędzie w wyznaczonym terminie, wobec schorzeń utrudniających zapamiętywanie i w konsekwencji tego nie może wywiązać się z obowiązków nałożonych nań ustawą. W przedmiotowej sprawie sam fakt potwierdzenia daty stawiennictwa w urzędzie w obowiązkowej karcie wizyt w kontekście zapisu daty figurującej w indywidualnej karcie wizyt i odnotowania jej w sposób co najmniej budzący wątpliwości odnośnie miesiąca nie może stanowić podstawy do uznania a priori, że taka przyczyna niestawiennictwa nie może być uznana za usprawiedliwioną. Zdaniem Sądu, każda przyczyna niestawiennictwa osoby bezrobotnej musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy. Stąd też nie sposób zgodzić się z organem, że niestawiennictwo skarżącego spowodowane było nieuzasadnionymi przyczynami leżącymi po jego stronie. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym i nie przedstawiającym argumentacji w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu i twierdzeniami strony, że otrzymał indywidualna kartę obecności właśnie w związku z problemami z pamięcią. Stanowisko strony w tym zakresie winno zostać zweryfikowane, czego zabrakło w sprawie. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.