II SA/Op 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich, z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z dnia [...], nr [...], o niestwierdzeniu choroby zawodowej – zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne – uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że U. P. wniosła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich "zgłoszenie choroby zawodowej" pod postacią leukopenii. Podał, że w ślad za wnioskiem strony organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, pomimo, że w tej sprawie prowadził w 1998 roku postępowanie, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji w dniu 28 maja 1998 r., nr [...], wówczas przez Terenowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich, o niestwierdzeniu u U. P. choroby zawodowej, wymienionej pod poz. 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. "zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć". Przyczyną niestwierdzenia choroby zawodowej w 1998 r. był brak związku przyczynowo-skutkowego, rozpoznanej u strony leukopenii z warunkami pracy. Decyzję podjęto po uprzednim przeprowadzeniu badań w Poradni Chorób Zawodowych w K. i Instytucie Medycyny Pracy w S. Natomiast, w wyniku wszczętego w dniu 12 listopada 2010 r. postępowania administracyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Strzelcach Opolskich uznał, że istnieją fakty, które nie były znane organowi i jednostkom orzeczniczym przed wydaniem decyzji o niestwierdzeniu choroby zawodowej w 1998 r., wskazując na inny okres narażenia zawodowego oraz nieuwzględnienie w ocenie narażenia zawodowego wpływu kleju Butapren. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji skierował U. P. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Wymieniona jednostka orzecznicza, pismem z dnia 13 września 2010 r., bez przeprowadzania badań, poinformowała organ, że brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania wniosku w kwestii choroby zawodowej u strony, pod postacią zatrucia ostrego lub przewlekłego lub jego następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Dodając, że kwestia choroby zawodowej była już rozpatrywana przez tę jednostkę orzeczniczą w 1997 r., a klej Butapren nie wykazuje wpływu na układ krwiotwórczy, jak również brak jest wpływu przebytego narażenia zawodowego na inne schorzenia, które pojawiły się u U. P. Wyjaśniono ponadto, że w 1992 r. pacjentka była hospitalizowana z wyraźną niedokrwistością z niedoboru żelaza, a od marca 1997 r. stwierdzono okresową leukopenię. W mielogramie punktu szpiku oprócz wyraźnego obniżenia ilości elementów morfotycznych czerwonokrwinkowych, wykazano obecność zmian zwyrodnieniowych w wielu elementach układu białokrwinkowego. Przy podwyższonych immunoglobulinach w klasie IgG zasugerowano początkową postać kolagenozy, choroby układowej, którą po latach (w 2002 r.) zdiagnozowano jako toczeń rumieniowaty trzewny SLE oraz autoimmunologiczną chorobę tarczycy. Nadto Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. uznał, że U. P. nie pracuje w domniemanym narażeniu na substancje uszkadzające układ krwiotwórczy, a więc zmian w tym układzie nie należy wiązać z narażeniem zawodowym. Zatem, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w kwestii choroby zawodowej w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstwa wywołanego przez substancje chemiczne, wymienionej w pozycji załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. Wobec powyższego, Państwowy Inspektor Sanitarny w Strzelcach Opolskich wydał w dniu [...] decyzję o niestwierdzeniu u U. P. choroby zawodowej zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Organ I instancji skonstatował, że przedmiotowa opinia Zakładu Medycyny Pracy została wydana na podstawie analizy całej zgromadzonej w toku dotychczasowego postępowania dokumentacji medycznej i wyników dochodzenia epidemiologicznego, oraz podkreślił, że wnioski zawarte w kolejno wydawanych opiniach są czytelne, logiczne i konsekwentne, a więc zasługują w całości na uwzględnienie, zaś U. P. nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność lub rzetelność wydawanych opinii. Nie zgadzając się z decyzją pierwszoinstancyjną U. P. wniosła odwołanie, żądając ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdziła, że jej schorzenie powstało wskutek narażenia zawodowego. Rozpatrując odwołanie organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, że postępowanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich przeprowadzone zostało niezgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywodził, że skoro w sprawie wydana już była ostateczna decyzja w przedmiocie choroby zawodowej pod postacią zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstwa wywołanego przez substancje chemiczne, to ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy byłoby możliwe dopiero po wznowieniu postępowania. Wyjaśniając, że wznowienie postępowania następuje w trybie art. 149 K.p.a. w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zaakcentował, że tylko wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a. Organ II instancji zwrócił uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Strzelcach Opolskich uznał, iż w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności, które nie były znane organowi i jednostkom orzeczniczym przed wydaniem decyzji w 1998 r., tj. takie, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zauważył, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie pisma jednostki orzeczniczej I stopnia, które nie spełniało znamion orzeczenia lekarskiego, tym samym nie dało byłemu pracownikowi możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania w jednostce orzeczniczej II stopnia, co niezgodne jest z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wskazał także, że organ I instancji nie prowadził postępowania wznowieniowego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem U. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniosła, że jej problemy zdrowotne zaczęły się w pracy – w Zakładzie [...] w U., "na klejarni", gdzie nie było żadnych środków ochronnych, takich jak rękawice czy maski. Zwróciła uwagę, że już w czasie badań okresowych w 1992 r. okazało się, że miała bardzo złe wyniki, od tego czasu stale chorowała, pozostając przez cały czas pod opieką specjalisty. Dodała, że i obecnie ma bardzo złe wyniki, zmiany skórne na twarzy i dłoniach, a lekarze powiadomili ją, iż są to nieuleczalne skutki pracy "na klejarni". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisie proceduralnym – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy przyjął, że w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zachodzą przesłanki "powagi rzeczy osądzonej", co skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, uznając jednocześnie, że ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy byłoby możliwe dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć kwestię związania organu administracji rozpoznającego konkretną sprawę, uprzednio wydaną decyzją, która w toku instancji stała się ostateczną. Przepis art. 110 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej i to zarówno wtedy, gdy jest ona w jego przekonaniu poprawna, jak też wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. (III ARN 27/93, OSNC 1994/2/43) zawarta jest definicja gwarancji trwałości decyzji administracyjnej. Sąd ten stwierdza między innymi, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. Do elementów tych Sąd zalicza: a) występowanie tych samych stron lub ich następców prawnych, b) ta sama podstawa prawna decyzji, c) domaganie się przez podmiot inicjujący nowe postępowanie rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Reasumując, jedynie w przypadku tożsamości stron i podstawy prawnej można uznać, że organ jest związany uprzednio wydaną decyzją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pomiędzy postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z 28 maja 1998 r., nr [...], o niestwierdzeniu choroby zawodowej szpiku w wyniku narażenia na rozpuszczalniki organiczne, a postępowaniem rozpoczętym w dniu 12 listopada 2009 r., w wyniku zgłoszenia przez skarżącą w dniu 2 października 2009 r. podejrzenia choroby zawodowej leukopenii nie można stwierdzić na podstawie ustaleń organów, jak i dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, tożsamości co do podstawy prawnej i faktycznej żądania. W obowiązującym stanie prawnym definicja choroby zawodowej ujęta została w art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Przepis ten dodany został ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) i obowiązuje od dnia 3 lipca 2009 r., a więc znajdował zastosowanie również na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji. Zgodnie z jego treścią za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wskazując w powołanym przepisie na "wykaz chorób zawodowych" ustawodawca jednocześnie ustalił w art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia wykazu chorób zawodowych w drodze rozporządzenia. Na podstawie delegacji zawartej w art. 237 § 1 pkt 3 – 6 i § 1¹ Kodeksu pracy, którego obowiązujące brzmienie ustalone zostało nowelą z dnia 22 maja 2009 r., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Zastąpiło ono wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów, z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r. Jednocześnie na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 237 § 4 pkt 1 Kodeksu pracy, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121). Akt ten, jako mający moc obowiązującą, obok wskazanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., w aktualnym porządku prawnym ma zasadniczą rolę w kształtowaniu procedury administracyjnej, w ramach której zapadają orzeczenia lekarskie i decyzje w sprawach chorób zawodowych. Nadmienić przyjdzie, że rozporządzenie z 30 lipca 2002 r. dotyczące chorób zawodowych, w § 11 uchyliło poprzednio obowiązującą w tej materii regulację – rozporządzenie Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Wobec zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, przedmiotem badania organów sanitarnych powinny być okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, w tym ustalenie istnienia w środowisku pracy U. P. czynnika szkodliwego mogącego wywołać chorobę zawodową. Natomiast w związku ze wskazaną przez organ odwoławczy podstawą prawną zaskarżonej decyzji, przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wyjaśnić należy, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ został ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 K.p.a., jakim jest bezprzedmiotowość postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. W niniejszej sprawie, jako przyczynę umorzenia postępowania administracyjnego organ odwoławczy podał, iż nie można wydać decyzji administracyjnej w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, administracyjną, w tym przypadku decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z dnia 28 maja 1998 r., nr [...], o niestwierdzeniu u strony choroby zawodowej szpiku kostnego w wyniku narażenia na rozpuszczalniki organiczne, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało wznowione. W tym miejscu dodać przyjdzie, że z uwagi na tryb, w jakim prowadzone było postępowanie pierwszoinstancyjne (postępowanie zwykłe, w którym nastąpiło rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie choroby zawodowej), jak i z uwagi na treść sentencji zaskarżonej decyzji (umorzenie postępowania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich), poza rozważaniami Sądu pozostała ocena wywodów zawartych w uzasadnieniu tej decyzji, dotycząca procedury wznowienia postępowania administracyjnego, regulowanej przez przepisy art. 145 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Powtórzyć zatem przyjdzie, że tożsamość sprawy zaistnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, aby zaistniał stan tożsamości sprawy. Jak wyżej wyjaśniono, w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które zastąpiło poprzednie regulacje w tym zakresie . Przypomnijmy, postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zakończone zaskarżoną decyzją zostało uruchomione na skutek zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z 29 października 2009 r., zatem już pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia. Natomiast decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich z dnia 28 maja 1998 r., nr [...], została wydana w czasie, gdy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294), które z kolei zostało uchylone rozporządzeniem z 30.07.2002 r. Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz ostateczna decyzja z 28 maja 1998 r. nie były wydane na podstawie tych samych przepisów prawnych, zatem nie wystąpiła przesłanka tożsamości. W konsekwencji nie zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania, będący podstawą do umorzenia postępowania. W każdym przypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Okoliczności dotyczące oceny bezprzedmiotowości sprawy, która w tym przypadku była związana z wykazaniem istnienia bądź nieistnienia tożsamości sprawy, zakończonej wcześniejszą decyzją ostateczną zostały pominięte przez organ odwoławczy orzekający w sprawie. Przedstawiony stan prawny i faktyczny nie stwarzał przesłanek do umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona została pozbawiona możliwości merytorycznej oceny istnienia choroby zawodowej, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji ponownie przeprowadzą postępowanie, stosując obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i wydadzą rozstrzygnięcie (decyzję orzekającą co do istoty sprawy, czyli o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej) w zależności od poczynionych ustaleń. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji z uwagi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania w całości.