II SA/Op 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 8 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwaną dalej: "skarżącą") jest postanowienie Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr [...], wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 lutego 2017 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski (dalej "Starosta"), wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr a z karty mapy [...] o pow. 0,0340 ha, położoną w [...], będącą uprzednio własnością skarżącej, przejętą przez Gminę Reńska Wieś na podstawie decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 14 listopada 2016 r., wydanej w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W dniu 14 września 2017 r. organ I instancji, opierając się na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, w drodze decyzji ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 30.197 zł i nakazał wypłatę tej kwoty na rzecz skarżącej. W wyniku odwołania Wójta Gminy Reńska Wieś, decyzją Wojewody z dnia 30 stycznia 2018 r., powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność ustalenia, czy sporna działka podlegała regulacjom art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "p.w.u.r." i czy stała się ona z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, że dla tej nieruchomości wydana została deklaratoryjna decyzja zatwierdzająca przejście z mocy prawa jej własności. Zalecił też rozważenie, w toku ponownie prowadzonego postępowania, zawieszenie tego postępowania administracyjnego, w razie uznania, że działka nr a podlegała regulacji art. 73 p.w.u.r. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2018 r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując, że organem właściwym dla wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 73 p.w.u.r. oraz do ewentualnego uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest Wojewoda, czyli inny organ w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi I instancji niewyjaśnienie przesłanek, które miałyby stanowić podstawę do przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 p.w.u.r. W zaskarżonym postanowieniu, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy wskazał zasady, według których winno mieć zastosowanie przepisów o zawieszeniu postępowania z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, a następnie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia, jakiemu podmiotowi przysługiwało prawo własności działki nr a w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność toczenia się postępowania w sprawie ustalenia, czy działka ta przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na sprawę dotyczącą ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2018 r., poz. 1474]). O ile okaże się, że nieruchomość podlegała reżimowi art. 73 p.w.u.r., postępowanie odszkodowawcze musi otoczyć się w innym trybie, wynikającym z przepisów tej ustawy. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na skutek zaniechania wyjaśnienia przesłanek, które zdaniem organu stanowią podstawę do przejęcia działki nr a w trybie art. 73 p.w.u.r. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia poprzedzającego Starosty. Wystąpił też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy dysponował szeregiem dokumentów (uchwałami, rejestrami i mapą) związanych z zaliczeniem dróg do kategorii dróg gminnych, ale nie wyjaśnił, jakie przesłanki natury prawnej uzasadniają przekonanie organu o możliwości zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w niniejszej sprawie. Organ wnosił o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przypomnieć należało że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § pkt 4 K.p.a., nie ma definicji ustawowej. Powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Godzi się podkreślić, że powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki natury faktycznej, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przyjąć więc można, że o "zagadnieniu wstępnym", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. można mówić wtedy, gdy brak rozstrzygnięcia innego organu lub sądu wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/17, zam. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z powyższego wynika, że zależność, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozpatrywać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy i na tle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Co do zasady należy przyjąć, że wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, jednak organ odwoławczy nie przywiązał dostatecznej wagi ani do prawidłowego wykazania i uzasadnienia możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ani też nie zajął przekonywującego stanowiska co do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dotyczy to zwłaszcza wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ przyjmuje, że w sprawie, w stosunku do przedmiotowej działki, winien mieć zastosowanie przepis art. 73 p.w.u.r. Odnotować trzeba, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone, odpowiednio do przedmiotu sprawy, przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd kontroluje także, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji lub postanowienia o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Podkreślić również trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji czy postanowienia. Przede wszystkim zauważyć należało, ze Wojewoda uznał za zagadnienie wstępne konieczność prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr a w kontekście brzmienia art. 73 p.w.u.r. oraz w świetle art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Powołał się przy tym na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka, objęta decyzją o lokalizacji drogi publicznej, przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. Zwrócił także uwagę na to, że obie te ustawy przewidują inne, różne co do formy sposoby zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych właścicieli wywłaszczonych gruntów. W takim stanie rzeczy należało zauważyć, że wystąpienie zagadnienia wstępnego nie ma charakteru abstrakcyjnego, czy też hipotetycznego, ale musi występować w sposób realny, czyli musi to być zagadnienie, które podlega rozpoznaniu przez konkretny organ lub sąd. Przekonuje o tym treść art. 100 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wprawdzie w piśmiennictwie przyjmuje się, że wystąpienie do odpowiedniego organu lub wezwanie strony, o którym mowa jest w tym przepisie nie musi stanowić elementu sentencji postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, ale czynność taka musi wynikać z akt sprawy. Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej wskazuje jednak, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie wystąpił do żadnego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie kwestii związanych z ewentualną możliwością zastosowania w stosunku do przedmiotowej działki trybu uwłaszczenia na podstawie art. 73 p.w.u.r., ani też organy te nie zobligowały żadnej strony do podjęcia takiego kroku. Również powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na okoliczność, że "toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka – objęta decyzją o lokalizacji drogi publicznej – przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. ..." należało uznać za gołosłowne, ponieważ nie zostało to niczym w aktach sprawy udokumentowane. Gdyby w rzeczywistości tego rodzaju postępowanie się toczyło, obowiązkiem organu było jednoznaczne wskazanie przed jakim organem takie postępowanie się toczy, na czyj wniosek, w jakim trybie (zwykłym czy nadzwyczajnym) i co jest jego przedmiotem. Wymóg ten należało szczególnie podkreślić w sytuacji, gdy skarżąca może nie być stroną w tym postępowaniu, a pełna wiedza o nim jest dla niej konieczna, chociażby do skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym także do kontroli jego przebiegu oraz dokonania ewentualnego zgłoszenia – na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. – wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego, w razie ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej. Zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wymaga, niezależnie od konieczności ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy, także szczegółowego i przekonywającego odniesienia się do zarzutów odwołania lub zażalenia mających znaczenie z punktu widzenia przedmiotu sprawy i treści zapadłego rozstrzygnięcia. W zażaleniu skarżącej na postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., zarzucono m.in. niewyjaśnienie przesłanek do zastosowania art. 73 p.w.u.r. oraz wpływu ewentualnego zastosowania tego przepisu na wynik sprawy niniejszej. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie w sposób bardzo lakoniczny ograniczył się do zacytowania wspomnianego przepisu, ale nie wyjaśnił dlaczego i w jakich okolicznościach przepis ten wpływa na wynik postępowania, które nie toczy się wszakże o przyznanie odszkodowania na podstawie decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, ale o przyznanie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 14 listopada 2016 r. o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej również podjęto kroki w celu wyeliminowania jej z obiegu prawnego, a to w związku z wątpliwościami powziętymi co do osoby lub jednostki, której przysługiwało prawo własności działki nr a w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie przepisów specustawy drogowej. Organ nie przedstawił przy tym ani nie omówił dowodów z dokumentów (map, planów, zapisów w rejestrach gruntów czy księgach wieczystych lub w innych urządzeniach ewidencyjnych), na których opiera się jego twierdzenie, że sporna działka gruntu winna podlegać reżimowi przejęcia na rzecz gminy na podstawie art. 73 p.w.u.r. Wyjaśnienia wymagała przy tym sprawa związania organu decyzją ostateczną i prawomocną z dnia 14 listopada 2016 r. w kontekście przepisów art. 16 § 1 i art. 110 § 1 K.p.a. oraz skutków tego związania w sytuacji, gdy toczy się lub dopiero ma się toczyć postępowanie odnoszące się do prawa własności działki przejętej na podstawie przepisów specustawy drogowej, a nie toczy się żadne postępowanie w sprawie prawidłowości decyzji z 14 listopada 2016 r. – przynajmniej o tym organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wspomina. Do tego zagadnienia organ odwoławczy się nie odniósł, a sąd administracyjny spełniający jedynie funkcję kontrolną nie jest uprawniony do zastępowania organów administracyjnych w zakresie oceny materiału dowodowego sprawy administracyjnej oraz oceny zagadnień prawnych i procesowych, jakie wyłoniły się w postępowaniu administracyjnym. Opisane wyżej zagadnienia powinien rozważyć organ odwoławczy w związku z wniesionym przez stronę zażaleniem, po uprzednim zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego, a w szczególności po wyjaśnieniu tego jaki wynik i jakiego postępowania stanowi kwestię prejudycjalną, oraz czy w kwestii stanowiącej jego zdaniem zagadnienie prejudycjalne toczy się odpowiednie postępowanie administracyjne lub sądowe. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Natomiast orzeczenie dotyczące kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.