II SA/Op 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 18 września 2018 r., Nr LV/355/18 w przedmiocie wyboru miejsca, terminu i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu budżetu obywatelskiego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Rady Miejskiej w Ozimku na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 września 2018 r. Rada Miejska w Ozimku podjęła uchwałę Nr LV/355/18 w sprawie wyboru miejsca, terminu i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimka na 2019 r. Podstawę prawną aktu stanowił § 6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 25 marca 2013 r., Nr XXX/277/13, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r. poz. 1126). W § 1 uchwały ustalono, że: - konsultacje społeczne dotyczące Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimka na 2019 rok prowadzone będą w formie imiennego wyrażenia opinii, wzór formularza konsultacyjnego stanowi załącznik do niniejszej uchwały (ust. 1); - zbieranie pisemnych lub elektronicznych opinii mieszkańców odbywać się będzie poprzez upublicznienie informacji o konsultacjach wraz z formularzem konsultacyjnym na gminnej platformie internetowej www.ozimek.pl, www.bip.ozimek.pl, oraz na tablicach ogłoszeń urzędu (ust. 2); - formularze konsultacyjne należy składać w terminie określonym w § 2 (ust. 3); - formularze konsultacyjne dostępne będą: 1) w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta w Ozimku - Biuro Podawcze (parter budynku urzędu), do pobrania w formie papierowej, 2) na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej (www.bip.ozimek.pl) oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy i Miasta w Ozimku (www.ozimek.pl), w formie dokumentu elektronicznego (ust. 4); - wypełnioną ankietę w formie dokumentu elektronicznego przekazuje się drogą elektroniczną (strona www wskazana w ust. 1 pkt 2), a pobraną w formie papierowej i wypełnioną wrzuca się do urny umieszczonej w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta w Ozimku - Biuro Podawcze (ust. 5). W § 2 uchwały przyjęto, że konsultacje w przedmiotowej sprawie potrwają 21 dni od dnia opublikowania informacji o rozpoczęciu konsultacji w źródłach, o których mowa w § 1 ust. 2, tj. od dnia 6 listopada 2018 r. do dnia 27 listopada 2018 r. Na mocy § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ozimka, a w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej u.s.g., Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę (skarga z dnia 5 marca 2019 r.). W skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała podjęta została na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. z pominięciem przepisów art. 5a ust. 7 u.s.g., które weszły w życie z dniem 31 stycznia 2018 r. Wskazał, że nowelizacja wprowadziła szczególną formę konsultacji z mieszkańcami, dotyczącą budżetu obywatelskiego. Zgodnie z ust. 7, dodanym do art. 5a u.s.g., Rada Miejska w Ozimku przed podjęciem uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych co do projektu budżetu obywatelskiego na rok 2019 r., winna zatem najpierw uchwalić, jakie wymagania powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Dopiero w oparciu o tę uchwałę mogła określić miejsca, termin i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu budżetu obywatelskiego. Skoro, zgodnie z ust. 7, Rada nie przyjęła uchwały w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i wciąż działała na podstawie uchwały z dnia 25 marca 2013 r., Nr XXX/277/13, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek, to - w ocenie Wojewody - takie działania nie mogą zostać uznane za zgodne z literą prawa. Na marginesie wskazał organ nadzoru, że w samej treści zaskarżonej uchwały nie zostały też zawarte elementy niezbędne, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, tj. wymogi formalne, wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, zasady oceny zgłoszonych projektów w zakresie ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania, zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. Ponadto, w przekonaniu Wojewody, kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego zapis § 4, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek (zwana dalej Gminą) wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. Gmina podniosła, że skarżona uchwała została podjęta poza trybem art. 5a ust. 7 u.s.g., z uwagi na treść art. 15 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych z dnia 11 stycznia 2018 r. Ustawa ta w sposób specyficzny określiła wejście w życie przepisów zmieniających ustrój j.s.t. Z jednej strony w art. 19 stanowi, że wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (z wyjątkiem przepisów wymienionych w pkt 1 i 2), a z drugiej w art. 15 określa, że przepisy ustaw, o których mowa w art. 1, art. 2, art. 3, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. To właśnie na mocy tych przepisów dodano do ustaw ustrojowych fragmenty dotyczące budżetów obywatelskich. Powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie, Gmina wywodziła, że obowiązki polegające na uchwaleniu wymagań dotyczących projektu budżetu obywatelskiego stosuje się dopiero do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Ustawa zmieniająca weszła w życie w trakcie VII kadencji Rady Miejskiej w Ozimku, zaś skarżona uchwała została podjęta 18 września 2018 r., a więc znowelizowany przepis nie obowiązywał jeszcze tej rady, a dopiero radę VIII kadencji, która rozpoczęła się dopiero z dniem 18 listopada 2018 r. Ponadto Gmina stwierdziła, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego i ma - w odróżnieniu od uchwały w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji - charakter wyłącznie wykonawczy. W replice na odpowiedź na skargę (pismo z dnia 21 maja 2019 r.) Wojewoda Opolski podtrzymał swoje stanowisko. Jego zdaniem, skoro ustawa nowelizująca weszła w życie 31 stycznia 2018 r., to nowe przepisy winny być stosowane począwszy od kadencji 2018-2023 organów jednostek samorządu terytorialnego. Data powzięcia uchwały nie powinna mieć znaczenia. Istotnym jest, że uchwała dotyczy budżetu obywatelskiego na 2019 r. Ponadto Wojewoda zauważył, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Podjęty akt wskazuje chociażby termin, w jakim konsultacje miały być przeprowadzone, a także wzory formularzy konsultacyjnych. Takie zapisy należy kwalifikować jako zasady przeprowadzenia konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu gminy. Dlatego uchwała zawierająca tego typu przepisy jest aktem prawa miejscowego i winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się natomiast takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, po myśli art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ozimku nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za dopuszczalną. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała natomiast, że wniesiona skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Wojewoda Opolski w skardze błędnie zarzucił naruszenie prawa, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały z pominięciem art. 5a ust. 7 u.s.g., który dodany został na mocy art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130, z późn. zm.), zwanej ustawą nowelizującą. Niewątpliwie przepis art. 5a ust. 7 u.s.g. wszedł w życie z dniem 31 stycznia 2018 r., a więc obowiązywał już w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały. Niemniej jednak, Gmina Ozimek słusznie wskazała na art. 15 ustawy nowelizującej i dokonała prawidłowej wykładni tej regulacji. Z art. 15 ustawy nowelizującej wynika, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Właściwie zatem Gmina Ozimek uznała, że wymagania co do obowiązkowej treści uchwały dotyczącej budżetu obywatelskiego, określone w art. 5a ust. 7 u.s.g., nie odnoszą się do Rady Miejskiej w Ozimku VII kadencji, tj. tej, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Skoro ustawa zmieniająca weszła w życie w trakcie VII kadencji Rady Miejskiej w Ozimku, zgodzić się trzeba z tym, że dodany przepis nie obowiązywał jeszcze tej Rady, a dopiero Radę kolejnej kadencji, która rozpoczęła się z dniem 18 listopada 2018 r. W przekonaniu Sądu, Wojewoda Opolski wadliwie zinterpretował analizowany przepis art. 15 ustawy nowelizującej. Błędnie w tym zakresie uznał, że w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała dotyczy budżetu obywatelskiego na rok 2019, to nowa regulacja art. 5a ust. 7 u.s.g. obowiązywała przy jej podjęciu. Z art. 15 ustawy nowelizującej jednoznacznie natomiast wynika, że nowe regulacje stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której ustawa nowelizująca weszła w życie. W przepisie tym wyraźnie wskazano zatem na organy "nowych kadencji" (w rozważnym przypadku chodzi o organy VIII kadencji), jako zobowiązane do stosowania przepisów w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta przez organ, w trakcie kadencji którego przepis art. 5a ust. 7 u.s.g. wszedł w życie, to przepis ten nie mógł mieć zastosowania do podjęcia tej uchwały. Inaczej mówiąc, analizowany przepis nie mógł być stosowany do tej kadencji Rady Miejskiej w Ozimku, w czasie której uchwała nowelizująca weszła w życie. Z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5a ust. 7 u.s.g. Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody Opolskiego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dostrzec trzeba, że uchwała ta zawiera regulacje skierowane do mieszkańców miasta dotyczące problematyki przeprowadzania konsultacji społecznych i określające uprawnienia mieszkańców w tym zakresie. Są to normy, których adresaci nie są indywidualnie określeni. Skierowane są one do nieograniczonego kręgu podmiotów zewnętrznych wobec Gminy i określają ogólne zasady postępowania dotyczące trybu prowadzenia konsultacji (czas trwania konsultacji, sposób wyrażania opinii, miejsce ich składania). Mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Każdy akt prawotwórczy zawierający takie normy jest natomiast aktem prawa miejscowego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Wojewody Opolskiego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oceny tej nie zmiana to, że zaskarżona uchwała dotyczy przeprowadzenia konsultacji społecznych tylko co do projektu jednego budżetu obywatelskiego na 2019 r., a więc jednorazowego zdarzenia. Sąd podziela pogląd, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. To, że normy te mają mieć zastosowanie w związku z przygotowaniem budżetu na określony rok, nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zostanie skonsumowana przez jednorazowe zastosowanie, co oznacza, że nie ma cechy abstrakcyjności. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii, uchwały nadające nazwy ulicom czy uchwały o likwidacji szkody (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 939/18, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; R. Marchaj "Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie budżetu obywatelskiego", Samorząd terytorialny, 2017/11, s. 12-14). Wobec charakteru zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), warunkiem jej wejścia w życie było ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wymóg ten nie został jednak spełniony. Uchwała nie została ogłoszona, a w § 4 tego aktu, sprzecznie ze wskazanymi przepisami, postanowiono o jego wejściu w życie z dniem podjęcia. Taki zapis oraz brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego - w ocenie Sądu - stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały. Akt taki nie może bowiem wiązać jego adresatów i wywoływać skutku prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.