II SA/Op 122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu H. C. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie użytkowania lokalu oddala sprzeciw. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. C. (dalej zwaną skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: OWINB, organ odwoławczy) z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...], którą uchylił on decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej PINB) z dnia 31 grudnia 2018 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w [...] przy ul. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "sposobu użytkowania lokalu użytkowego A usytuowanego na parterze budynku przy ul. [...] w [...]". Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 19 października 2018 r. kontrolę utrzymania i użytkowania - zgodnie z przeznaczeniem - budynku, w którym położony jest ten lokal. W trakcie kontroli stwierdził, że w lokalu prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie małej gastronomii, a w celach adaptacyjnych wydzielono zaplecze ścianką gipsowo-kartonową, ułożono na ścianach płytki ceramiczne oraz pomalowano ściany i sufity. W dniu 17 grudnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu, w trakcie których stwierdzono, że nie nosi on "znamion użytkowania". Następnie decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie administracyjne, przyjmując, że skoro lokal nie jest użytkowany, to postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania G. W. i S. K., OWINB wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną, podnosząc w uzasadnieniu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności oględziny spornego lokalu ograniczyły się do stwierdzenia, że nie jest on użytkowany. W ocenie organu odwoławczego PINB nie dokonał żadnych ustaleń, czy w lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania, nie przesłuchał na tę okoliczność stron i nie przeprowadził żadnego głębszego postępowania dowodowego. Zwrócił też uwagę na to, że ze stron internetowych wynika w jakich okresach w lokalu prowadzona była działalność gospodarcza oraz że w okresie od 11 grudnia do 21 grudnia 2018 r. był w nim przeprowadzany remont. W sprzeciwie od tej decyzji H. C. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek wadliwej oceny materiału dowodowego oraz art. 138 § 2 K.p.a. na skutek bezzasadnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy wadliwie zinterpretował przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie biorąc pod uwagę tego, że może być on zastosowany tylko w razie nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W innych wypadkach zastosowanie ma przepis art. 136 K.p.a. W ocenie skarżącej, dowód z wizji lokalnej został przeprowadzony prawidłowo i jego wynik jest jednoznaczny. Dodatkowo zwróciła uwagę na to, że należący do niej lokal zawsze był kwalifikowany jako lokal użytkowy i gastronomiczny i w związku z tym nie doszło do zmiany jego przeznaczenia. Zarzuciła też, że organ odwoławczy bezpodstawnie powołał się na błędne wpisy na portalach społecznościowych oraz oświadczenia odwołujących się stron, zainteresowanych korzystnym dla nich rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę OWINB wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że przedmiotem badania w tym postępowaniu nie są kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu, celem wyjaśnienia okoliczności, które wynikły z kontroli utrzymania użytkowania budynku położonego w [...] przy ul. [...], a w szczególności kwestii związanych ze sposobem użytkowania należącego do skarżącej lokalu położonego na parterze tego budynku. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. OWINB zwrócił uwagę na niewyjaśnienie przez PINB wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zgodnie z art. 11 K.p.a., 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. obowiązek wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy rozpoznając zatem odwołanie skarżącej miał zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek oceny wartości dowodowej zebranego przez organ I instancji materiału w kontekście rzeczywistej treści i przedmiotu prowadzonego postępowania, którego ramy zakreślają przepisy Rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). W piśmiennictwie podkreśla się, że "fakt wyeksponowania pewnych działań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego poczynania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jej wykorzystywania, traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, a więc kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71. Jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego – pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego. W związku z tym można stwierdzić, że podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, podlegającą reglamentacji art. 71" – zob. A. Despot-Mładanowicz "Komentarz do art. 71 ustawy - Prawo budowlane" – System Informacji Prawnej LEX. Podstawowym obowiązkiem organu I instancji było w świetle powyższego ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, w tym ustalenie uprzedniego legalnego sposobu jego użytkowania oraz stanu aktualnego. Na tę okoliczność jednak nie przeprowadzono żadnych dowodów, nie wzięto nawet pod uwagę wyników przeprowadzonej przez ten sam organ kontroli z dnia 19 października 2018 r. Zgodzić się należało z organem odwoławczym, że poprzestanie na jednokrotnych oględzinach w dniu, w którym lokal był nieczynny, nie spełnia wymogów należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, tym bardziej, że protokół ten jest nad wyraz lakoniczny i sprowadza się do konkluzji o braku znamion użytkowania lokalu, bez szczegółowego przedstawienia stanu lokalu, jego wyposażenia, wykonanych w nim robót budowlanych i adaptacyjnych (mowa jest o tym w protokole z 19 października 2018 r.) oraz celu w jakim roboty te zostały wykonane. Ponadto sama skarżąca w skardze podnosi - jako istotną (z czym, z uwagi na brzmienie art. 71 Prawa budowlanego, należało się zgodzić) - okoliczność uprzedniego użytkowania lokalu w sposób zbliżony do stwierdzonego przez organ w czasie wizji w dniu 19 października 2018 r., a tego organ I instancji również nie wyjaśnił. Uzupełnienie tego rodzaju braków postępowania dowodowego oznaczałoby konieczność przeprowadzenia przez OWINB postępowania dowodowego w całości, co naruszałoby przepis art. 136 K.p.a., który pozwala na przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowego postępowania wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w sprzeciwie, jakoby materiał dowodowy w sprawie był kompletny, a ewentualne jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym mieściło się w granicach regulacji art. 136 K.p.a. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.