II SA/Op 125/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 lutego 2022 r., nr SKO.40.3192.2021.dr w przedmiocie odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Głubczyckiego z dnia 21 października 2021 r., nr KM.7142.7.2021.TM, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Zaskarżonym przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, strona, skarżąca) postanowieniem z 16 lutego 2022 r., nr SKO.40.3192.2021., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpoznaniu zażalenia Spółki na postanowienie Starosty Głubczyckiego z 21 października 2021 r., nr KM.7142.7.2021.TM, o odmowie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G.-G.1 – postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że pismem z 8 października 2021 r. Marszałek Województwa Opolskiego zwrócił się do Starosty Głubczyckiego z prośbą o uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej zgodnie z art. 106 Kpa w związku z wnioskiem G. Sp. z o.o. w W. Postanowieniem z 21 października 2021 r. Starosta Głubczycki odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G.-G.1 Organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie po zestawieniu rozkładu jazdy kursu na linii G.-G.1 złożonego przez G. Sp. z o.o. w W. i rozkładu jazdy dotychczasowego przewoźnika P. w G. Sp. z o.o. w G. występują zbyt małe różnice, obecna liczba kursów jest wystarczająca, przy czym – jak stwierdził – "wyrażenie zgody na przejazd pustych autobusów byłoby niezgodne z ważną polityką wspierania i ochrony środowiska, a ponadto, projektowana linia regularna może stanowić realne zagrożenie dla już istniejącej linii regularnych realizowanych przez P. w G. Sp. z o.o. w G". Zażaleniem z 2 listopada 2021 r., Spółka zaskarżyła to postanowienie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała Spółka, że organ pierwszej instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych, a faworyzując dotychczasowego przewoźnika naruszył zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W jego ocenie organ ten nienależycie uzasadnił swoje stanowisko. Pismem z 9 listopada 2021 r. Starosta przekazał do Kolegium zażalenie wraz z aktami sprawy nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 z późn. zm.), dalej: ustawa lub u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Na podstawie tego przepisu prawa – jak zaznaczył organ drugoinstancyjny – organ pierwszej instancji zajął stanowisko w sprawie w trybie art. 106 Kpa. Następnie stwierdził organ odwoławczy, że przepisy prawa nie zawierają szczegółów dotyczących okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ zajmujący stanowisko w sprawie w tym trybie, co dotyczy zarówno Kpa jak i u.t.d. W tych okolicznościach uznał organ odwoławczy, że można z tego wywieźć, iż ustawodawca daje organowi pewną swobodę w odniesieniu do stanowiska jakie może wyrazić. Oczywiście nie oznacza to całkowitej dowolności, w związku z czym stanowisko to musi być we właściwy sposób umotywowane i nie odbiegać od istoty analizowanego zagadnienia. W przedmiotowej sprawie, na co w dalszych motywach zwróciło uwagę Kolegium, organ pierwszej instancji odwołał się do konkretnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają odmowę uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G.-G.1 Stanowisko zostało właściwie opisane i jawi się jako zrozumiałe, zostało poprzedzone wyjaśnieniami i analizą. W jego ocenie nie można zarzucać organowi pierwszej instancji, że uwzględnił tutaj okoliczności nie wynikające z przepisów prawa, gdyż przepisy prawa nie precyzują katalogu takich okoliczności, co oznacza, że organ pierwszej instancji mógł tutaj przedstawić w szerokim zakresie okoliczności, które w jego ocenie wpływają na jego stanowisko, byle zostały one właściwie umotywowane i dotyczyły analizowanego zagadnienia, co miało miejsce w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutów Spółki uznało Kolegium, że nie świadczą one o wadliwości postanowienia organu pierwszej instancji, co – jego zdaniem – nie zostało w żaden sposób wykazane i mają one charakter polemiczny. Podniosło następnie Kolegium, iż stanowisko ma charakter ocenny, jednakże nie jest wiążące dla Marszałka Województwa Opolskiego. Co istotne – jak zauważyło – art. 22a u.t.d. dotyczący przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia adresowany jest nie do organu pierwszej instancji, ale do Marszałka Województwa, który to wydaje decyzję w sprawie. Co prawda, na co dalej zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji ze względu na przywołaną już swobodę w wyrażeniu stanowiska i brak wyraźnego ustawowego ograniczenia może w pewnym zakresie odnieść się do okoliczności z art. 22a u.t.d., jednakże obowiązek ich wykazania przy podjęciu określonej decyzji spoczywa tutaj na Marszałku Województwa Opolskiego, przy czym podkreślił, że kwestia zagrożenia dla już istniejących linii regularnych była tutaj tylko jednym z zagadnień, które organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu i uwzględniono tutaj przede wszystkim organizację przejazdów. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła postanowienie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) zasady legalizmu sprecyzowanej w art. 7 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu – wbrew obowiązującym przepisom prawa – konieczności zachowania na poszczególnych przystankach więcej niż 10-minutowego odstępu czasowego wobec innych przewoźników, pomimo że nie istnieje żaden przepis prawa, który wprowadza konieczność zachowania takich odstępów czasowych, 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 i 4 w zw. z art. 140 i art. 144 Kpa, poprzez przekroczenie przez organy obu instancji granic uznania administracyjnego i niezbadanie wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności przebiegu całej linii zarówno skarżącego jak i pozostałych przewoźników, floty samochodowej za pomocą której przewoźnicy świadczą swoje usługi i faworyzowania jednego z przewoźników kosztem innych przewoźników; b) art. 8 Kpa przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sprawie w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez fakt, iż organ zarówno I jak i II instancji, oparł się wyłącznie na ochronie interesu innego przewoźnika, z pominięciem interesu skarżącego; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, wielu nieistotnych faktów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 Kpa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, d) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W jej uzasadnianiu autor skargi podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, co – jak zaznaczył – ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Wskazał następnie skarżący, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący co wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Kontynuując podkreślił autor skargi, że wytyczne dla organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym w zakresie odmowy udzielenia lub zmiany takiego zezwolenia zostały określone w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zaznaczył przy tym, że zaskarżone postanowienie nie dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia, niemniej jednak – jak uznał skarżący – organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego, a co za tym idzie – w jego ocenie – organ uzgadniający winien również swoje stanowisko oprzeć o wytyczne wymienione w tymże przepisie. Na poparcie wyrażanego poglądu przytoczył skarżący stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 833/19, że "uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1-g u.t.d., stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Zauważył nadto, że organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Wskazał także autor skargi, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prawidłowe przyjęto stanowisko, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie jego właściwości. Powinien dokonać oceny czy projektowana linia komunikacyjna spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17). Tymczasem w ocenie skarżącego zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji całkowicie pominął okoliczność, że projektowana linia komunikacyjna jest odpowiedzią pasażerów na niejako apel do niego, kierowany wielokrotnie z wnioskiem o otworzenie przedmiotowej linii. Co więcej, jak zaznaczył autor skargi, przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g ustawy o transporcie drogowym, nie mogą być kwestią sytuacji rynkowej i ewentualnie konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Tym razem także autor skargi na poparcie prezentowanego poglądu odwołał się do doktryny i judykatury przytaczając: R. Stachowska, Komentarz do art. 18 (w:) Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1439/04, a także wyroki WSA w Łodzi z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 947/18, sygn. akt III SA/Łd 948/18, sygn. akt III SA/Łd 969/18 i sygn. akt III SA/Łd 970/18. Podsumowując wskazał skarżący, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Ponadto zdaniem Spółki uzgodnienie dokonywane w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 iit. d-g ustawy o transporcie drogowym zapada w ramach uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego w swojej istocie daje organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym przesłanki rozstrzygnięcia muszą mieścić się w granicach prawem dozwolonych. Nadto, dane rozstrzygnięcie winno wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Przy uznaniu administracyjnym szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie orzeczenia, które winno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa). W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym, organ winien szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), a tym samym, że orzeczenie nie jest dowolne. Powyższych wymogów, zdaniem Spółki, nie spełnia zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, w których nie wskazano dowodów, na których organy oparły się wydając swoje rozstrzygnięcia. Na zakończenie poniósł autor skargi, że odmowa uzgodnienia przebiegu planowanej linii komunikacyjnej stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej, jak podniósł autor skargi, również art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, stanowiący że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Jak wynika z przywołanych przepisów, wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki winny być interpretowane ściśle. Organy administracji publicznej, do których zadań należy opiniowanie, nie są oczywiście zobligowane do wydawania w każdym przypadku pozytywnych uzgodnień, jednakże jeżeli takiego uzgodnienia odmawiają to muszą wskazać konkretne podstawy zajętego stanowiska. Powołane przez organ okoliczności w postaci zbyt krótkich odstępów czasowych zatrzymania taboru, czy konieczność ochrony przewoźnika, w której organ uzgadniający ma udziały, są – jak zaznaczył autor skargi – "dla skarżącego nie tylko niezrozumiałe, ale również niesprawiedliwe". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowisko strony skarżącej przytoczone powyżej. Przechodząc do istoty sporu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym – wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany zasięg przewozów – na wykonywanie przewozów wykraczających poza obszar jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Uzgodnienie to, podobnie jak w przypadku pozostałych uzgodnień ustanowionych przez ustawodawcę w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, powinno przyjąć formę postanowienia administracyjnego, co ziściło się w przedmiotowej sprawie. Przy czym o ile, na co zasadnie zwrócili uwagę orzekające w sprawie organy, ustawodawca nie wskazał wprost co ma stanowić przedmiot uzgodnienia, to niemniej jednak nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że organ uzgadniający powinien, zajmując stanowisko, odnieść sie do warunków, wskazań i propozycji, podawanych przez przewoźnika występującego o zezwolenie mając na względzie jego interes jak i interes publiczny, w tym warunki konkurencyjności, jakie dla pasażera stwarzają, dogodności z tym związane, a także posiadanego jakościowo zespołu środków samochodowych w ramach jednego przedsiębiorstwa (taboru osobowego). Tymczasem jako główną przyczynę odmowy uzgodnienia projektów rozkładów jazdy organy, tak pierwszoinstancyjny jak i odwoławczy, przyjęły, że: po pierwsze – "po zestawieniu rozkładu jazdy kursu na linii G.-G.1 złożonego przez G. Sp. z o.o. w W. i rozkładu jazdy dotychczasowego przewoźnika P. w G. Sp. z o.o. w G. występują zbyt małe różnice, obecna liczba kursów jest wystarczająca", po drugie – wyrażenie zgody na przejazd pustych autobusów byłoby niezgodne z ważną polityką wspierania i ochrony środowiska, a ponadto, po trzecie – projektowana linia regularna może stanowić realne zagrożenie dla już istniejącej linii regularnych realizowanych przez P. w G. Sp. z o.o. w G. Sąd nie podziela tej argumentacji albowiem nie tylko nie odnosi się ona do sytuacji Spółki i oferowanej przez nią usługi dla osób przemieszczających się na linii G.-G.1, ale także nie wiadomo do czego odniosły organy przedstawioną powyżej ocenę, dlaczego wreszcie bez wskazania chociażby liczby pasażerów i stanu taboru porównywanych w sprawie przewoźników tak uznały. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy stanowi o "uzgodnieniu ze względu na planowany zasięg przewozów". Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przy tak ukształtowanym prawnie uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia takiej linii na określonej trasie dla konkurencji. Dlatego nie sposób zgodzić się z taką przyczyną odmowy uzgodnienia. Organ rozważając zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu okoliczności wszedł w kompetencje organu wydającego zezwolenie. I o ile zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi, że ustawodawca nie wskazał wprost co ma stanowić przedmiot uzgodnienia, to już niewłaściwe warunki uzgodnienia odnosi do sytuacji i okoliczności będących poza stroną albowiem dotyczących innego przewoźnika świadczącego usługi na zaproponowanej przez Spółkę trasie. Powołując się na te argumenty organ zachował się jak organ wydający zezwolenie ponieważ oparł się na przesłankach, które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do odmowy wydania zezwolenia na regularny przewóz osób w myśl art. 22 a ust. 1 pkt. 2 lit. a i b ustawy. Przepisy te stanowią, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy mogą odmówić udzielenia zezwolenia w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych, za wyjątkiem sytuacji kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników a także, gdy zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. W takich realiach jak zostały przedstawione przez organy i przy takiej argumentacji zasadnie strona skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazuje, że naruszono art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, stanowiący zasadę wolności gospodarczej, podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu organy naruszyły także art. 8 tej ustawy stanowiący prawo podejmowania wszelkich działań, które nie są zakazane przez przepisy prawa. Uwagi te są o tyle istotne albowiem w sytuacji uzgodnień odnośnie do których ustawodawca nie wskazał konkretnych przesłanek, okoliczności te organy winny brać pod uwagę z urzędu (ex lege). Zwłaszcza, że wolność działalności gospodarczej podlega ograniczeniu tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP. W literaturze wskazuje się na domniemanie wolności podejmowania i prowadzenia działalności, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Z zasadą wolności działalności gospodarczej związane jest również uprawnienie do podejmowania przez przedsiębiorców wszelkich działań, z wyjątkiem tych, które są zakazane przez przepisy prawa. Przedsiębiorcy mogą być obowiązani do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, o czym stanowi art. 8 tej usatwy. Przepis ten wyraża zasadę, że to, co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone. Tym samym należy wskazać, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że P.Sp. z o.o. w G. ma utrwaloną pozycję na rynku usług przewozowych. Zatem organ nie może dodatkowo przypisywać – zgodnie z zasadami wolnego rynku – ponadto pozycji uprzywilejowanej P. Takie uznanie jak uczyniły w sprawie orzekające organy czyni ten podmiot bezkonkurencyjny, co z kolei narusza także zasady ustanowione w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. Z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), W ocenie Sądu działanie organu naruszyło także zasady wolności działalności gospodarczej wyrażone w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, że wolność działalności gospodarczej stanowi nie tylko jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, lecz stanowi nadto podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem nie tylko władzy ustawodawczej i sądowej, lecz także organów administracji publicznej. Z art. 22 Konstytucji wyprowadza się obowiązek władz publicznych, wykraczający poza tradycyjny zakres relacji "władza a jednostka" (L. Garlicki – Konstytucja RP – komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV i przywołane przez Komentatora orzeczenia, w tym orzeczenia TK). Zasadnie w ocenie składu orzekającego WSA w Poznaniu w wyroku z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1439/04 orzekł, że "art. 32 ust. 2 Konstytucji normodawca wyraził zasadę, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu (...) gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i może niekiedy podlegać ograniczeniom. Z uwagi na to, że jest to publiczne prawo podmiotowe, jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny, tj. dla ochrony powszechnie uznanych wartości (bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolności i praw innych osób". Sąd ten odwołał się przy tym do stanowiska doktryny, zob.: A.Krasuski, Zakres wolności gospodarczej a obowiązki operatorów świadczących usługi powszechne, PUG 9/03/20 t. 2. Wskazał nadto, co także Sąd meritii podziela, iż jurydyczne aspekty wolności gospodarczej wiążą się z jej unormowaniem w systemie danego państwa. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego; w pojęcie wolności gospodarczej są "wkomponowane" jej granice; stąd też wolność gospodarcza oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych (zob. S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de loege ferenda, PPH 9/94/10). Zasadą jest swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia. Tych ostatnich się nie domniemywa, gdyż muszą być wyraźnie ustanowione. Domniemanie przemawia natomiast na rzecz przedsiębiorcy stosowanie do zasady in dubio libertate, zob. uchwała 7 sędziów SN z 10 stycznia 1990 r., sygn. akt III CZP 97/89-OSNC 6/90/74; C.Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, W. P.r 05, s.61). Mając na względzie te okoliczności Sąd nie podzielił argumentacji organów, które jako główną przyczynę odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnych wskazują małe różnice czasowe i związaną z tym obawę, że doszłoby do wyrażenia zgody "na przejazd pustych autobusów", co – jak zaznaczył organ odwoławczy – "byłoby niezgodne z ważną polityką wspierania i ochrony środowiska", albowiem trudno z lektury uzasadnienia i akt sprawy twierdzenia te poddać jakiejkolwiek ocenie i kontroli. Tymczasem, jak wskazano powyżej, poddane kontroli sądowej uzgodnienie zapada w ramach uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego w swojej istocie daje organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym przesłanki rozstrzygnięcia muszą mieścić się w granicach prawem dozwolonych, nadto dane rozstrzygnięcie winno wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Przy uznaniu administracyjnym szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie orzeczenia, które winno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa). W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym organ winien szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, że nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), a tym samym, iż orzeczenie nie jest dowolne. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, w których nie wskazano dowodów, na których organy oparły się wydając swoje rozstrzygnięcia. Powołane, a przytoczone powyżej twierdzenia, są ogólnikowe, nie zostały w racjonalny sposób ani udokumentowane, ani uzasadnione. Organ musi więc wykazać, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście w sprawie zachodzą, czyli "puste" przewozy, zagrożenie dla środowiska. W ocenie Sądu w postanowieniach wydanych w pierwszej i drugiej instancji dokonano arbitralnego braku uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Spółki. Na zakończenie Sąd wskazuje, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraziły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Poznaniu w wyroku z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1439/04 oraz w Olsztynie w wyroku z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 1030/09. W ostatnim z przytoczonych, prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie wyraził pogląd, z którym utożsamia się skład w tej sprawie, że: po pierwsze – organy powołując się na możliwe obniżenie rentowności przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie przyczyn takiego założenia ani realnych okoliczności mających na taką sytuację wpływ. Trzeba tu zauważyć, że przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niski standard samochodów, niska jakość świadczonych usług). Okoliczności te świadczą, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kpa, których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, po drugie – z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nie wynika, iż okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła w wejściu na rynek nowego przewoźnika powinny być brane pod uwagę, a także po trzecie – organy skupiły się głównie na wskazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie zdefiniowano jednak ani nie skonkretyzowano takiego potencjalnego zagrożenia. Sam dodatkowy kurs nie może być wystarczającą podstawą do skutecznego braku uzgodnienia, zwłaszcza w sytuacji nie wyjaśnienia dodatkowych istotnych okoliczności mających znaczenie dla wydawanego uzgodnienia, takich jak liczba osób korzystających z linii komunikacyjnej. Zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad unormowanych w art. 7 i art. 77 Kpa, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym uzasadnienie postanowień organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym, uznając skargę za zasadną, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach, na które składają się wpis oraz koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.