II SA/Op 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Burmistrza Namysłowa z dnia 15 czerwca 2011 r., nr 104/VI/11 zmienione zarządzeniem Burmistrza Namysłowa z dnia 11 lutego 2013 r., nr 392/VI/13 w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Kluczborku (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Burmistrza Namysłowa z dnia 15 czerwca 2011 r., Nr 104/VI/2011, w sprawie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Namysłowie, zmienione częściowo zarządzeniem Burmistrza Namysłowa z dnia 11 lutego 2013r. Nr 392/VI/13, zmieniającym zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Namysłowie. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej też w skrócie: "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687). W zarządzeniu z 15 czerwca 2011 r. ustalono jednorazowe opłaty za korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych (§ 1), za korzystanie z obiektów i urządzeń cmentarnych (§ 2), określono, że do tak ustalonych opłat dolicza się podatek VAT (§ 3), zobowiązano zarządcę cmentarza do umieszczenia cennika opłat na tablicy informacyjnej (§ 4), określono, że traci moc poprzednie zarządzenie Burmistrza Namysłowa z 18 lutego 2004 r. (§ 5) oraz wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. Z kolei w zarządzeniu zmieniającym z dnia 11 lutego 2013 r. zmieniono częściowo stawki opłat w § 1 ust. 1 zarządzenia z 15 czerwca 2011 r. oraz postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wymienione zarządzenia zaskarżył Prokurator i zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 nr 45 poz. 236 ze zm.) polegające na wydaniu przez Burmistrza zarządzeń bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie, że zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nieogłoszenie go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy zarządzenie to mieści się w ustalonym w ww. przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonych zarządzeń. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei po myśli ust. 2 tego przepisu, uprawnienia w tym zakresie rady mogą powierzyć organom wykonawczym. Podkreślił, że wskazany art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie stosownie do do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może ono wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością. Prokurator podniósł, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia dochodziło do obciążania mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Podzielił też stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (por. wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16), wedle którego adresaci zarządzenia ustalającego opłaty na cmentarzach komunalnych zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, więc ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Namysłowa uznał argumentację zawartą w skardze, oświadczając, że Rada Miejska i organ wykonawczy podejmą właściwe kroki prawne po stwierdzeniu nieważności uchwały. W dodatkowym oświadczeniu z 27 stycznia 2020 r. podniósł, że zaskarzone uchwały wywołały skutki prawne. Na rozprawie Prokurator poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Burmistrza Namysłowa z 15 czerwca 2011 r. ustalające opłaty cmentarne. zmienione zarządzeniem z 11 lutego 2013 r. , przy czym zarządzeniom nie nadano statusu aktu prawa miejscowego przez brak publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Prokurator wniósł skargę na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skargę należało uznać za dopuszczalną. Zaskarżone zarządzenia prawidłowo powołały się na ustawę o samorządzie gminnym, lecz pominęły w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej co było wynikiem braku podjęcia wcześniej uchwały przez Radę Miejską Namysłowa w trybie art. 4 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z akt sprawy wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie nie zostały powierzone Burmistrzowi Namysłowa przez Radę Miejską co było istotnym naruszeniem wymienionych przepisów. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyznaczaja generalną właściwość organów samorządu terytorialnego do określenia wysokości cen i opłat za usługi cmentarne oraz sposób ich ustalania. Przepis art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi dodatkową, poza przepisami ustrojowymi odnoszącymi się do organów samorządu terytorialnego, podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego ( por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13). Brak ogłoszenia zaskarżonych zarządzeń w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi także istotne naruszenie prawa, o to art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten wprowadza obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10). Do takich aktów należą zaskarżone zarządzenia. Dokonując ich kwalifikacji należy uwzględnić, że adresatem nie jest sama administracja. Regulują one w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. Słusznie zauważył skarżący, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, że adresaci ocenianych aktów zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, i odnoszą się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zarządzenia mają charakter generalny - bo zawarte w nich normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane są również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem obu zaskarżonych zarządzeń za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Z art. 88 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia zarządzenia oraz zarządzenia je zmieniającego w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W konsekwencji brak publikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, przesądza o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych i ustawowych skutkując koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanych zarządzeń na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., co też Sąd orzekł w wyroku.