II SA/Op 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 30 października 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 września 2017 r. M. W. (zwany również skarżącym) zwrócił się do Burmistrza Strzelec Opolskich o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednokondygnacyjnego, niepodpiwniczonego [...] [...], na działce nr a w [...]. Wjazd na działkę, na której zaplanowano 4 miejsca postojowe, przewidziano z drogi gminnej transportu wiejskiego (działka nr b), połączonej istniejącym zjazdem z ulicy [...] (droga wojewódzka nr c). Po zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania na wniosek M. W. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Strzelec Opolskich - decyzją z dnia 30 października 2017 r., nr [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1. art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 [w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odnotował, że teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz podał, że w decyzji uwzględniono wyniki "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", sporządzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie wyjaśnił, że ze względu na niewielką szerokość frontu działki objętej wnioskiem ( [...] m) i w konsekwencji niewielki - fragmentaryczny zasięg obszaru analizowanego, stanowiącego jej trzykrotną szerokość ( [...] m), powiększono granicę obszaru analizowanego do odległości wynoszącej [...] m. Organ ustalił, że na tym terenie występują wyłącznie tereny użytkowane rolniczo oraz drogi. Najbliższa zabudowa znajduje się poza obszarem analizowanym oraz obsługiwana jest z innej drogi niż działka planowanej inwestycji, bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr c. Dalej organ wskazał na art. 61 ust. 1 ustawy, i stwierdził, że w sprawie zostały spełnione warunki z punktu 2-5 tej regulacji. Natomiast nie został spełniony warunek określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy tożsamej z rodzajem inwestycji objętej wnioskiem. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej gminy, wyrażonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem R2 - obszary rolne o małej przydatności dla rolnictwa, na których przewidziano funkcje obszaru - użytki rolne, z dopuszczeniem ogrodów działkowych, lasów, dolesień i cmentarzy, usług sportu i rekreacji oraz zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych o powierzchni większej, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie. Dla obszaru R2 studium wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego, między innymi utrzymanie istniejącego sposobu użytkowania gruntów, a na nieużytkach oraz gruntach V i VI klasy - należy dopuścić zalesienia. W podsumowaniu Burmistrz stwierdził, że w związku z niespełnieniem łącznym warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a przez to wadliwe przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy tożsamej z rodzajem przedmiotowej inwestycji, podczas gdy w odległości [...] m znajdują się tereny wykupione przez Gminę pod budowę cmentarza komunalnego; oraz § 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe (zbyt wąskie) wyznaczenie obszaru analizowanego. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na: - niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przez organ przeprowadzenia dostatecznego postępowania dowodowego i na dokonaniu oceny dowodów w sposób nielogiczny oraz sprzeczny z doświadczeniem życiowym, - niepoczynieniu wystarczających ustaleń, w szczególności co do tego, dlaczego granicami obszaru analizowanego nie objęto działek nr d, e i f, na których znajduje się cmentarz bądź tereny stricte pod niego przeznaczone, - braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o hipotetyczne założenia, a nie ustalone i podlegające weryfikacji fakty, b) art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania, a w szczególności brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów i materiałów, c) art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. polegające na usankcjonowaniu przez organ drugiej instancji działania organu pierwszej instancji, polegającego na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione, pomimo braku podstaw, wydaniu decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami, d) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, e) art. 107 § 1 K.p.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonej decyzji. W związku z tymi zarzutami M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty poprzez ustalenie warunków zabudowy terenu obejmującego działkę nr a, położoną w [...] w rejonie ul. [...]; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana. W uzasadnieniu odwołania skarżący, omawiając tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wskazał m.in., że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie organ wadliwie przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy tożsamej z rodzajem inwestycji, ponieważ w odległości [...] m od granicy działki stanowiącej własność skarżącego znajduje się teren przeznaczony na rozbudowę cmentarza, a w odległości około [...] m znajduje się cmentarz. Tak więc w sąsiedztwie znajduje się obiekt tożsamy z rodzajem inwestycji, gdyż celem skarżącego jest wybudowanie [...] [...]. Powyższe potwierdza - zdaniem skarżącego - zarzut w przedmiocie nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, bo nadmiernie ograniczającego - bez wyczerpującego uzasadnienia - możliwość zabudowy działki. Taki stan rzeczy spowodował przyjęcie w sposób niewyjaśniony prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności i prawem do zabudowy własnej nieruchomości w sytuacji, gdy okoliczności sprawy tego nie wymagały. Skarżący zauważył, że przepisy ustawy i przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (ustalając wyłącznie jego minimalne granice) i liczby działek nim obejmowanych, jednak - jak zaznaczył - nie można tego braku rozumieć jako prawa do dowolnego wyznaczania granic obszaru analizowanego, bez bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru i jego poparcia rozważną argumentacją. Podkreślił, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest sporna inwestycja znajduje się obiekt tożsamy z rodzajem planowanej inwestycji. Z kolei w zakresie zarzucanego naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący przypomniał o powinnościach organów wynikających z K.p.a., w tym co do ustalenia i oceny w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, pełnego uzasadnienia swojego stanowiska w decyzji, przy jednoczesnym zachowaniu zasady przekonywania. Skarżący dowodził, że tym wymogom organu uchybił, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków oraz naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Podkreślił, że skarżącemu nie dano szansy zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym ani możliwości wpływu na przebieg postępowania, jak też wypowiedzenia się w kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na brak umotywowania decyzji i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wywodziło, powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość ustawowym przesłankom. Z kolei odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych, organ pierwszej instancji posłużył się analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości [...] m wokół wnioskowanej działki, co stanowi prawie sześciokrotną szerokość jej frontu ([...] m), a to - zdaniem organu odwoławczego - jest zgodne z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ w wyznaczonym obszarze analizowanym występują wyłącznie niezabudowane grunty rolne oraz drogi. Zauważyło też, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skoro w obszarze analizowanym, wyznaczonym prawidłowo przez organ pierwszej instancji jako urbanistyczna całość, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, do której można by odnieść nową (wnioskowaną) zabudowę w zakresie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, to - w ocenie organu odwoławczego - wnioskowanej zabudowy ([...] [...] ) nie można pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Następnie Kolegium za przekonujące uznało stwierdzenie, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, a warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko. W efekcie zaakceptować należy zapatrywanie, według którego nowowprowadzana na dany teren funkcja musi obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją i nie ograniczać jej także w przyszłości. W przekonaniu Kolegium, funkcja terenu, jaka powstanie po wybudowaniu [...] [...], musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej, co ma miejsce w rozważanym przypadku. Budowa wnioskowanego budynku prowadzi bowiem do zmiany przeznaczenia wnioskowanego terenu, z funkcji upraw rolnych na funkcję usługową, powodując zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu, z rolnego niezabudowanego na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów usługowych, której to funkcji nie dostrzeżono w obszarze analizowanym. Dalej, Kolegium stwierdziło, że niezasadne urbanistycznie jest powiększenie obszaru analizowanego, o co wnioskowała strona. Natomiast za pozostające bez wpływu na wynik sprawy uznało błędne ustalenie organu pierwszej instancji, że o braku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym przesądził brak zabudowy tożsamej z rodzajem wnioskowanej inwestycji. Ponadto dostrzegło, że organ pierwszej instancji nie spełnił wymogu § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1: 500 lub 1:1000, jednak - jak przyjęło - brak ten, w rozpatrywanym przypadku, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bo zakreślony na przeskalowanej mapie (załącznik graficzny nr [...] do decyzji) obszar analizy, w promieniu ok. 100 m wokół działki, wyraźnie określa sposób zagospodarowania terenu nim objętego, co stanowi istotę wyznaczania obszaru analizowanego. Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący został powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu M. W., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia decyzji Kolegium i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskował również o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia), jak również naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 w zw. z art. 10, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), podnosząc, że w sprawie nie respektowano zasad ogólnych K.p.a., błędnie ustalono stan faktyczny, nie zgromadzono dostatecznego materiału dowodowego, błędnie i w sposób dowolny oceniono dowody, nie wyjaśniono kwestii nieobjęcia granicami obszaru analizowanego cmentarza lub terenu pod niego przeznaczonego, wydano decyzję w oparciu o hipotetyczne założenia, nie informowano skarżącego o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie zawiadomiono go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uznano za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których skarżący nie zajął stanowiska, nienależycie i lakonicznie uzasadniono zaskarżoną decyzję i podjęto wadliwe rozstrzygnięcie oraz podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, które zostało oparte na niewyjaśnionym stanie faktycznym. Skarżący powtórzył argumentację prezentowaną już w odwołaniu. Dodał, że organowi odwoławczemu umknęło to, iż w odległości [...] m od działki skarżącego znajduje się cmentarz, zaś w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym [...] m. Natomiast "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", nie odnosi się do prostego wyliczenia odległości poziomych na mapie, lecz wymaga odniesienia wzajemnego oddziaływania działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, jak i terenów otaczających. Ponadto skarżący nie zgodził się z poglądem, że niespełnienie wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż uchybienie to naruszyło jego prawa w postępowaniu administracyjnym. Podobnie, skarżący nie podzielił stanowiska o braku znaczenia dla rozstrzygnięcia planowanej dopiero zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ zapewnienie ładu przestrzennego przy ustalaniu działek sąsiednich powinno być dokonywane przez pryzmat zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a te zapisy nie były analizowane. W konsekwencji, w przekonaniu skarżącego, Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie usuwając z obrotu prawnego wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej skrócie "ustawą", która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego - na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. wcześniej), zwanego w dalszym ciągu w skrócie "rozporządzeniem". Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja dotyczyło ustalenia na rzecz M. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] [...], na działce nr a, położonej w [...] , w rejonie ul. [...]. Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy administracji, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H.Beck, s. 614). W tym miejscu dodać trzeba, w związku z argumentacją organu pierwszej instancji, że przy badaniu omawianej zasady dobrego sąsiedztwa nie bierze się pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) ustala więc tylko kierunki oraz sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ wymóg taki nie wynika z przepisów ustawy (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1439/11 i 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 605/13). Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Oceniając legalność kontrolowanych decyzji w kontekście powyższych przepisów, w ocenie Sądu, za zasadne należało uznać zarzuty skargi w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz braku wnikliwego zbadania kwestii spornej dotyczącej spełnienia warunku określonego w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Sąd podzielił również związane z tym zarzuty dowolnego, bo nieznajdującego wystarczającego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, stanowiska co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, którego granice w okolicznościach sprawy zostały powiększone ponad minimalne rozmiary określone w rozporządzeniu, czyli do odległości wynoszącej 100 m. Przypomnieć przyjdzie, że potrzebę powiększenia tego obszaru Burmistrz Strzelec Opolskich uzasadnił stosunkowo małą szerokością frontu działki objętej wnioskiem ([...] m) i w konsekwencji niewielkim, fragmentarycznym zasięgiem obszaru analizowanego. Przy czym, co istotne, organ nie podał w uzasadnieniu decyzji, jakie względy przemawiały za ustaleniem obszaru analizowanego właśnie w tej wielkości, a nie przykładowo większej, zgodnej z oczekiwaniami skarżącego. Wskazano już wcześniej, że wyznaczony obszar analizowany jest przedmiotem badania organów z powodu konieczności ustalenia kontynuacji funkcji oraz wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Stąd, myli się skarżący gdy twierdzi, że przy określaniu granic tego obszaru trzeba uwzględnić przeznaczenie, czyli dopiero planowane zainwestowanie określonych działek. Niewątpliwie, celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy oceniać wpływ inwestycji na już istniejące otoczenie w sensie urbanistycznym. Natomiast, ustalając granice omawianego obszaru w rozmiarach większych niż minimalne, określone w rozporządzeniu, na organie spoczywa obowiązek szczegółowego uzasadnienia, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. W kontrolowanej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło nie tylko w decyzji organu pierwszej instancji, o czym już była mowa wyżej, ale również w decyzji organu odwoławczego. Pomimo podniesienia w odwołaniu zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, bo - w przekonaniu skarżącego - nadmiernie ograniczającego, bez wyczerpującego uzasadnienia, możliwość zabudowy działki, Kolegium nie wyjaśniło powodów odstąpienia od ustalenia minimalnych rozmiarów obszaru analizowanego i wyznaczenia jego granic w takim a nie innym rozmiarze. Ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że organ wyznaczył obszar analizowany prawidłowo jako urbanistyczną całość. W pełni uprawiony jest zatem pogląd, że organ odwoławczy nie wykazał za pomocą stosownej argumentacji, że w trakcie ustalenia przedmiotowego obszaru rzeczywiście kierowano się zasadą dobrego sąsiedztwa, a wyznaczony w ten sposób obszar jest wystarczający, gdyż obejmuje teren stanowiący spójną urbanistycznie całość. Ponadto wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnia jedynie ogólne stwierdzenie o braku możliwości uwzględnienia zawartej w odwołaniu sugestii dotyczącej powiększenia obszaru analizowanego o teren cmentarza komunalnego. Użyty w tym kontekście argument o położeniu cmentarza w odległości ponad dwudziestokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem pozbawiony jest znaczenia, zwłaszcza gdy zważyć, że przepisy rozporządzenia nie określają maksymalnych granic obszaru analizowanego. Dostrzec również trzeba, że autor analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich, wskazał w punkcie 3.2 dotyczącym analizy funkcji i zagospodarowania działek sąsiednich na istniejące, choć poza wyznaczonym obszarem analizowanym, tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej - kamieniarstwo oraz teren cmentarza komunalnego, które obsługiwane są bezpośrednio z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] . W tych okolicznościach ze szczególną starannością należało uzasadnić potrzebę poszerzenia granic obszaru analizowanego, jednak z pominięciem terenów zabudowy, oraz wykazać, że za takim stanowiskiem przemawiają kryteria obiektywne oraz cele planowania, w tym przede wszystkim ład przestrzenny, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Z powiedzianego dotąd wynika, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącym, że organy nie wyjaśniły należycie okoliczności faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Świadczy to o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wnikliwego jego rozpatrzenia i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Potwierdził się również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle treści tego przepisu, stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji i wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie. Jak wykazano, wydane w sprawie decyzje nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie tłumaczą wystarczająco - opisanej powyżej - podstawowej i spornej pomiędzy skarżącym oraz organami kwestii związanej z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego. Dodać trzeba, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. To właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, bowiem strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej motywy podjętej decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ - odmawiając wnioskowi strony - nie omówi dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie działanie organu pozostaje nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji naruszyły ww. przepisy K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Za niezasadne Sąd uznał natomiast te zarzuty skargi, w których podnoszono, iż skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji skarżący został powiadomiony przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału, zaś Kolegium nie prowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.