II OSK 605/13

Dnia 5 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 281/12 w sprawie ze skargi T. H.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/GL 281/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi T.H. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie złożonym w Urzędzie Miasta Katowice w dniu [...] września 2010 r. K.R. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonych numerami [...] oraz częściowo działek nr [...] – położonych w K. przy ulicy Z. (obręb L.) dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo- przemysłowej. W trakcie prowadzonego postępowania z protestami przeciwko planowanemu zamierzeniu wystąpili mieszkańcy dzielnicy L. i Z. oraz właściciele sąsiednich nieruchomości, podnosząc przede wszystkim zarzut uciążliwości związanej z sąsiedztwem dużego supermarketu. Zwrócili uwagę na wzrost nasilenia ruchu samochodowego, zatrucie środowiska, problemy związane z parkowaniem samochodów, niebezpieczeństwo wypadków z udziałem dzieci oraz znaczny wzrost poziomu hałasu. Podkreślili także, że lokalizacja planowanego obiektu znacząco odbiega od dotychczasowego charakteru zabudowy tego terenu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Katowice, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej przy ulicy Z. – P. w K. na wskazanych działkach nr [...] i częściowo działkach nr [...] i nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 K.p.a. W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: powierzchnię zabudowy ok. [...] m², wskaźnik zabudowy – ok. [...]%, powierzchnię biologicznie czynną – ok. [...] %, długość i szerokość – [...] m i [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – ok. [...] m, jedną kondygnację naziemną oraz w zakresie geometrii dachu – ustalono dach plaski z minimalnym spadem - kąt nachylenia ok. [...]° w kierunku wschodnim. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury technicznej a także warunki obsługi komunikacyjnej i ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust.1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wszczętego postępowania w tym zakresie, po przeprowadzeniu analizy oraz po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, wymaganych przepisami powołanej powyżej ustawy ustalono, że istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Potwierdzono też, że teren przeznaczony do zabudowy ma dostęp do drogi publicznej a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Omawiając poszczególne wskaźniki organ uzasadnił podane w decyzji wielkości, m.in. podnosząc, że przy średnim wskaźniku zabudowy obowiązującym w obszarze zabudowy – [...]% przyjęty dla projektowanej inwestycji wskaźnik – [...]% jest uzasadniony z uwagi na fakt, iż w pobliżu przedmiotowej działki wskaźnik ten albo jest niewiele mniejszy – np. [...]%, a nawet większy – [...]%. W zakresie szerokości elewacji frontowej organ uznał, że wybór innej wielkości – tj. [...] m od ulicy P. niż średnia wynikająca z analizy (ok. 16 m) uzasadniony jest występowaniem w obszarze analizowanym zabudowy o szerokości podobnej lub większej, a mianowicie ok. [...] m czy [...] m. Wyznaczona górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – czyli ok. [...] m nawiązuje do istniejącej zabudowy – tj. ok. [...]- [...] m. Podobnie wygląda sytuacja w związku ustaleniem geometrii dachu, który nawiązuje do stanu zastanego w obszarze analizowanym. Wobec spełniania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy, Prezydent pozostając związanym dokonanymi ustaleniami zobowiązany był do wydania decyzji. Prezydent wyjaśnił jednocześnie, że szczegółowe rozwiązania projektowe, np. lokalizacja miejsc na odpady czy "strefy dostaw" będą przedmiotem kolejnego postępowania w procesie inwestycyjnym, a mianowicie w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kwestia uciążliwości związanej z funkcjonowaniem obiektu (tj. m.in. hałas, spaliny) odnosi się do ewentualnego naruszenia w przyszłości interesu faktycznego, a nie prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T.H.– właścicielka sąsiedniej nieruchomości – wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej względnie zmianę tej decyzji i odmowę ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu po uprzednim przeprowadzeniu dowodu w postaci wizji obszaru analizowanego o wymiarach [...] m i [...] m oraz przygotowaniu ponownej analizy architektoniczno- urbanistycznej. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca się podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganej w sprawie analizy w sposób prawidłowy, w szczególności nieprawidłowo wyznaczając obszar analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Podniosła, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Biorąc powyższe pod uwagę i przyjmując, że front działki jest od ulicy Z., a jej szerokość wynosi [...] m, to obszar analizy powinien być o trzykrotnym takim promieniu, czyli o wielkości [...] m, a nie [...] m tak jak przyjął to organ pierwszej instancji. Wyznaczony w taki sposób obszar analizy w zasadzie nie zawiera w ogóle zabudowy handlowej o parametrach wynikających z decyzji ([...] m² powierzchni zabudowy i [...] m² powierzchni sprzedaży). Dodatkowo wskazała, że żaden ze wskazanych w decyzji pawilonów handlowych nie jest placówką nawet w niewielkim procencie zbliżoną do parametrów ustalonych w decyzji, co potwierdza analiza graficzna, z której wynika, że jedyna większa placówka handlowa położna przy ulicy Z. znajduje się już poza tym obszarem analizy (wyznaczonym nawet w tej większej wielkości – [...] m). Odwołująca się podniosła, że prawidłowo wyznaczony obszar analizy to zabudowa mieszkaniowa, o stosunkowo wysokiej intensywności (południowo- wschodnia i północno-wschodnia część tego obszaru) - typowego osiedla z okresu lat 70-tych XX wieku. Odwołująca się podkreśliła, że nawet zaakceptowanie obszaru analizowanego w wielkości wynikającej z decyzji, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy, nie prowadzi do wniosku kontynuacji funkcji przez zamierzoną inwestycję, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie małe punkty handlowe i usługowe. Nie jest zatem możliwe, w ocenie odwołującej się, wyciągnięcie wniosku, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację funkcji usługowo- handlowej realizowanej na małych przestrzeniach. Dodała także, że z uwagi na wielkość nieruchomości planowanej do zabudowy, z całą pewnością powstanie znacznie więcej niż [...] miejsc parkingowych, co w znaczący sposób wpłynie na sąsiednie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i małymi budynkami wielorodzinnymi. Odnosząc się do wyznaczonych wskaźników – m.in. szerokości elewacji frontowej oraz gabarytów budynków, podniosła, że wielkość planowanej inwestycji [...] m od ulicy P. i ok. [...] m od ulicy Z. (wymiar budynku [...] m x [...] m) nie jest porównywalna z wymiarami sąsiednich budynków, które są zdecydowanie (czterokrotnie) mniejsze. Zatem planowana zabudowa znacznie odbiega od gabarytów budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16 m i taka powinna być szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. Zatem ustalona w decyzji szerokość dla planowanego obiektu nie stanowi w żadnej mierze kontynuacji gabarytów budynków znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, gdzie znajdują się jedynie budynki jednorodzinne. W jej ocenie powstająca w takim sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystywania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W wyniku ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym potwierdzono, że wnioskowana zabudowa usługowa z funkcją handlową stanowi kontynuację funkcji handlowej dostępnej w tej samej drogi publicznej – ulicy Z. i ul. P.. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istnieje możliwość spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy w zakresie kontynuowania funkcji. Potwierdzono też, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – ulica Z. i ulica P., teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele budowlane oraz uzyskano uzgodnienie, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów. Dokonując ustalenia wymaganych wskaźników organ pierwszej instancji dokładnie je omówił, a organ odwoławczy podzielił te ustalenia. Organ pierwszej instancji uznając, iż brak jest możliwości wyznaczenia jednolitej linii zabudowy według istniejącej zabudowy, uznał za stosowne wyznaczyć linię zabudowy według zapisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem – tj. od [...]% do [...]%. Wysoki wskaźnik zabudowy (70 do 77%) występuje na działkach zabudowanych poszczególnymi blokami mieszkalnymi. Ustalając wskaźnik zabudowy wzięto pod uwagę wskaźnik zabudowy dla poszczególnych kwartałów zabudowy blokowej. Tak określony wskaźnik stanowi kontynuację wskaźników zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi- tj przy ulicy P. [...] – [...]%, lub [...]- [...]% czy ulicy Z. [...] – [...]%. Odnośnie do szerokości elewacji frontowej – wnioskowana zabudowa nawiązuje do występującej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej – tj. z ulicy P. – zwarta zabudowa blokowa nr [...] – szerokość elewacji ok [...] m czy [...] m, a z ulicy Z. nr [...] – [...] m czy budynek szkoły – [...] m. Stąd też organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że możliwe jest, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalenie innej szerokości frontowej, niż wynika to z wyliczonej średniej wynoszącej 16 m. Także pozostałe ustalone w decyzji wskaźniki nowej zabudowy zostały przez organ pierwszej instancji dokładnie i przekonująco uzasadnione. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie można podzielić zarzutu nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizy. Wyjaśnił, że § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia określa jedynie minimalną granicę tego obszaru ( trzykrotna szerokość frontu, nie mniej niż 50 m) nie określając górnej jego granicy. Stąd też w ocenie Kolegium przyjęcie innej wielkości niż minimalna jest możliwe, o ile organ uzasadni taki działanie. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił przyjęcie tego obszaru o promieniu [...] m, według szerokości działki przylegającej do ulicy P. ([...] m). Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a w przypadku, kiedy warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostaną spełnione ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie w żądaniem wnioskodawcy. Tylko w przypadku, gdyż organ stwierdzi niezgodność z tymi przepisami zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że według art. 61 ust. 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na tej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru dotychczasowej zabudowy. Wobec istnienia na przedmiotowym, analizowanym obszarze obiektów handlowych i handlowo-usługowych, zatem realizacja budynku handlowego branży spożywczo-przemysłowej jest kontynuacją funkcji zastanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. H., zarzuciła powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 15, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego – tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skarżąca powtórzyła, co do zasady argumenty podnoszone w odwołaniu. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji powinno ponownie rozpatrzyć sprawę, a ograniczyło się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, bez przeprowadzania własnych ustaleń. Zarzuty odwołania powinny doprowadzić do ponownego, wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności do sprawdzenia sprawy pod względem merytorycznym, czyli m.in. organ winien uwzględnić zgłoszone przez odwołującą wnioski dowodowe. Nie rozstrzygając ponownie sprawy, Kolegium naruszyło art. 15 K.p.a. Skarżąca, odnosząc się do teorii i orzecznictwa sądowego, podniosła, że dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji niezbędne jest by istniała przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi, zabudowa w sposób umożliwiający określić cechy przyszłej zabudowy. Analizowany obszar nie może być jednak zbyt rozległy. Podkreśliła, że przyjęty do analizy w niniejszej sprawie obszar nie obejmuje pawilonu handlowego, w którym znajduje się największy sklep spożywczy w okolicy – Lewiatan. Znajdujące się w obszarze analizowanym punkty handlowo-usługowe, to kioski spożywcze, sklepiki przemysłowe i odzieżowe, warsztat samochodowy, apteka czy gabinety kosmetyczno- fryzjerskie. Wszystkie te placówki zajmują niewielką powierzchnię, ok. 50m², bardzo daleką od powierzchni planowanej inwestycji – [...] m². Nie można zatem w takich okolicznościach mówić o kontynuacji funkcji, zwłaszcza, gdy na nieruchomości zostanie urządzone ok. [...] miejsc parkingowych. W obszarze analizy przeważa zabudowa jednorodzinna – ok. [...]%, przy zabudowie wielorodzinnej tylko ok. [...]%. Stąd też lokowanie w tym terenie takiej zabudowy handlowej nie stanowi kontynuacji funkcji. Skarżąca podniosła, że przyjęty do analizy obszar wyznaczony został w za dużej wielkości. Dodała także, że przy tak ustalonym obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej nie powinna przekroczyć 16 m, podczas gdy w decyzji ustalono odpowiednio [...] m i [...] m. Takie ustalenie, nie może stanowić żadnej kontynuacji gabarytów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Podsumowując, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzją zupełnie pominął zarzuty zgłoszone w odwołaniu, nie próbując nawet ich zweryfikować, przez co zlekceważył podstawową zasadę tego postępowania – zasadę "dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w tym także projektów przygotowanych przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, należącą do samorządu urbanistów i architektów, dokonano przewidzianej przepisami prawa analizy i stąd nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowej wizji w terenie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził dokładnie przewidzianą przepisami analizę i wyczerpująco uzasadnił przyjęte ustalenia, co skutkowało tym, że brak było powodów dla ich kwestionowana. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/GL 281/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przytoczonym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do podnoszonego i w odwołaniu, i powtórzonego w skardze zarzutu wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizy Sąd stwierdził, że zgodnie z przywołanym wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wyznacza się go na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli mapy w skali 1 : 500, lub 1 : 1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Tak więc wymieniony przepis wyraźnie stanowi o minimalnym obszarze analizy, co oznacza, że nie wyklucza się wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach sprawy jest to uzasadnione, a organ właściwie umotywuje swój wybór. W realiach sprawy, minimalny obszar analizowany wyliczony według szerokości frontu działki od ulicy Z., gdzie przewidziany jest wjazd na działkę – jak wskazała skarżąca, powinien wynosić [...] m. Jak jednak wskazał i uzasadnił organ wobec tego, że działka przylega też do ulicy P. – gdzie szerokość frontu działki wynosi ok. [...] m, przyjęto w sprawie obszar analizy o wielkości [...] m. W ocenie Sądu wyznaczenie w sprawie takiego obszaru jest więc uzasadnione i nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zdaniem Sądu, odrębną natomiast kwestią jest ocena przygotowanej w niniejszej sprawie analizy. Przygotowana w sprawie analiza, w ocenie Sądu, nie wyjaśnia, w jaki sposób planowane zamierzenie inwestycyjne gwarantuje kontynuację funkcji, cech i wskaźników zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Dokonując z kolei oceny decyzji obu instancji pod względem treści wymienionego powyżej art. 61 ust. 1 ustawy i wymienionego rozporządzenia, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona. Sąd stwierdził, że należy zgodzić się z powszechnie przyjętą i utrwaloną w orzecznictwie zasadą, że kontynuacja musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i nie może godzić w ten zastany stan zabudowy, przy czym nie może polegać wyłącznie na dopuszczeniu do realizacji obiektów jedynie tożsamych z istniejącymi w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy). Realizacja tej zasady nie może jednak prowadzić do akceptacji inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, bowiem ratio legis wymienianego wyżej art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, czyli powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Dlatego też, w ocenie Sądu, o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu handlowego czy handlowo- usługowego nie może przesądzać sama przez się okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające takie funkcje (tj. obiekty handlowe lub handlowo- usługowe). Zdaniem Sądu, przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. wielkość i charakter projektowanego obiektu handlowego, jeżeli mogą one rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpływać w istotny sposób na ład przestrzenny danego terenu. Przy zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu, przy uwzględnieniu zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy) organy powinny mieć na uwadze, że projektowany obiekt handlowy, to obiekt charakteryzujący się ponadprzeciętną wielkością i szczególnymi cechami zabudowy (np. wielkością nieporównywalną z istniejącymi obiektami handlowymi czy dużym parkingiem). Dodatkowo powinny wziąć pod uwagę fakt, że obiekt taki generuje dodatkowe zjawiska, jak chociażby zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, dodatkowy hałas, zanieczyszczenie otoczenia. Uwzględniając fakt, że w obszarze analizowanym ok. [...]% stanowi zabudowa jednorodzinna, a zabudowa wielorodzinna ok. [...] %, dla której niewątpliwie funkcja handlowa może spełniać rolę pomocniczą i uzupełniającą dla podstawowej mieszkaniowej, to mimo to, zdaniem Sądu, można się zastanowić, czy projektowany obiekt, z uwagi na jego szczególny rodzaj może mieć istotnie przeznaczenie jedynie dla obszarów sąsiednich. Planowany do realizacji obiekt miałby zostać zrealizowany na działce położonej pomiędzy ulicami Z. i ulicą P.. W najbliższym otoczeniu działki przewidzianej dla inwestycji położona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. W obszarze analizy położone są także obiekty handlowe i usługowe, które jednak, nie posiadają gabarytów wskazanych w decyzji dla projektowanego zamierzenia. Ograniczenie kontynuacji funkcji w uzasadnieniach decyzji obu instancji wyłącznie do stwierdzenia faktu występowania w obszarze analizowanym innych obiektów handlowych nie może być uznane za wystarczające w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem w tych okolicznościach jednoznacznie stwierdzić, że zabudowa działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy stanowiła podstawę dla potwierdzenia kontynuacji funkcji zabudowy. W świetle treści stanowiącej załącznik do ustalenia warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można również zaakceptować treści tych warunków, gdy chodzi o ustalenie wskaźników nowej zabudowy, tj. intensywności wykorzystania terenu czy szerokości elewacji frontowej. Sposób ustalenia tych parametrów został ustalony szczegółowo w wymienionym rozporządzeniu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizy, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie tych parametrów w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 czy § 6 ust. 2 ). Z uzasadnień decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, w jaki sposób wskaźniki te zostały ustalone w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z przygotowanej w sprawie analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16 m, co przy brzmieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia pozwala w takiej właśnie wielkości ten wskaźnik wyznaczyć, z ewentualną tolerancją do 20%. Wprawdzie ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie tego parametru w innej wielkości – ale musi to wynikać z przygotowanej i przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Jak wynika z kolei z tej analizy – w obszarze analizowanym nie funkcjonują obiekty handlowe o tak dużych gabarytach. Nie wydaje się zaś w ocenie Sądu, by wielkości dotyczące innych budowli, tzn. budynków mieszkalnych wielorodzinnych, czy też szkoły, mogły być podstawą dla takiego działania organu, zwłaszcza, iż nie są one położne w bezpośrednim sąsiedztwie przeznaczonej do zainwestowania działki. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystywania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wielkość przyjętych parametrów nowej zabudowy nie została w sposób należyty i przekonujący wyjaśniona i uzasadniona. Oznacza to, że parametry te zostały w decyzji ustalone z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Przemawia to, w ocenie Sądu, za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia, a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1, a szczególności pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził przy tym, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z oględzin terenu inwestycji przez ten organ. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegający na tym, że: a) według tego przepisu budynki o podobnym do planowanego charakterze powinny znajdować się w "bezpośrednim sąsiedztwie" planowanej inwestycji chociaż przepis ten nie ustala takiego wymogu, b) według tego przepisu kontynuacja funkcji polega na bezpośrednim sąsiedztwie identycznej do planowanej zabudowy. Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ograniczenie analizowanego obszaru do nieruchomości położnych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki błędna wykładnia ww. przepisów skutkowała nieuzasadnionym rozszerzeniem przez Sąd I instancji przesłanek materialnoprawnych koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez wprowadzenie dodatkowej przesłanki jaką jest bezpośrednie sąsiedztwo, której to przesłanki ustawodawca nie wprowadził oraz nie przewidywał jej wprowadzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji dokonał własnej wykładni pojęć zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym całkowicie pomijając utrwalone w tym przedmiocie stanowisko doktryny jak i stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji wprowadził nowe nieznane prawu pojęcia, jak "najbliższe otoczenie, bezpośrednie sąsiedztwo", w którym znajdują się działki o podobnej zabudowie chociaż art. 61 ww. ustawy mówi jedynie o działce sąsiedniej nie różnicując sąsiedztwa na bezpośrednie i pośrednie, najbliższe i dalsze. Spółka wskazała przy tym, że istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie kwestią jest ocena prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż inne warunki Sad I instancji pominął uznając je tym samym za spełnione. Skarżąca Spółka stwierdziła, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki znacznie i wielokrotnie przewyższające planowana inwestycję, jednakże Sąd uznał, iż nie należy brać ich pod uwagę, gdyż pełnią one inne funkcje. Ustawa, zdaniem Spółki nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma znaczenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, podkreślany przez Sąd I instancji fakt, że w obszarze pomiędzy planowaną inwestycją, a budynkami skrajnymi występuje zabudowa jednorodzinna. Z art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika bowiem warunek, by zabudowa musiała być identyczna na bezpośrednich działkach jak i na dalszych. Nadto samo określenie zabudowa jednorodzinna jest w przedmiotowej sprawie mylące, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują głownie przedwojenne, kilkurodzinne domy mające przeważnie dwie lub trzy kondygnacje. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa handlowo-usługowa. Na działce bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją znajduje się punkt handlowy, a całe osiedle "usiane jest takim punktami", przy czym są to w przeważającej większości szpecące okolicę drewniane budy szumnie zwane punktami handlowymi. Nadto wszelkie osiedla budowane w Polsce przed 1990 r. cierpiały na niedostatek punktów usługowych i handlowych. Nie dziwi więc fakt, że na starym osiedlu rozbudowanym w latach pięćdziesiątych punktów takich brak i mieszkańcy zmuszeni są korzystać z takich punktów znajdujących się w centrum miasta. Jest zatem rzeczą nader istotną, aby w rozbudowującym się osiedlu umieszczono takie punkty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, sposób interpretacji pojęcia działki sąsiedniej zastosowany przez Sąd I instancji ogranicza się do zinwentaryzowania stanu istniejącego. Przy zastosowaniu takiego podejścia nie można byłoby wydać decyzji np. dotyczącej kościoła we wsi lub dzielnicy, w której go jeszcze nie ma. Ani gabaryty budynku, ani jego funkcja nie występuje bowiem w tak rozumianym sąsiedztwie. Analogicznie rzecz miałaby się z budynkiem urzędu gminy lub nowoczesnym sklepem osiedlowym. Przyjęcie takiego rozumowania w dobrej intencji poszanowania interesów zastanych całkowicie hamowałoby rozwój dzielnicy. Warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w obszarze analizowanym znajdują się sześciokondygnacyjne bloki dostępne z tej samej ulicy, to jest ul. P. Tym samym, zdaniem Spółki, warunki dotyczące gabarytów budynków niezbędne do wydania decyzji warunkach zabudowy zostały spełnione. Myli się zatem Sąd twierdząc, że obiekt cechuje się ponadprzeciętną wielkością. Projektowana inwestycja zlokalizowana jest w centralnej części Ligoty, dużej i zamożnej dzielnicy Katowic, będącej przed II wojna światową samodzielnym miastem. Działka położona jest narożnie na skrzyżowaniu ulic Z. i P.. Ulica P. jest główną ulica dzielnicy nabierająca w ostatnich latach charakteru ulicy wielkomiejskiej. Natężenie ruchu jest tak duże, że praktycznie każde skrzyżowanie posiada ruch regulowany sygnalizacją świetlną. Wzdłuż ulicy powstaje coraz więcej szeroko pojętych obiektów usługowych o typowo miejskim charakterze. Otoczenie działki, to zabudowa o charakterze mieszanym. Przeważają domy jednorodzinne wybudowane w różnym czasie o różnej wysokości i formie architektonicznej w żadnym razie nie stanowiące jednolitego w swoim wyrazie zespołu urbanistycznego. W pozostałej części dzielnicy, w tym także na obszarze analizowanym, dominująca staje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa także powstająca w sposób dość chaotyczny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie potrzeba wyrafinowanych analiz dla stwierdzenia, że zabudowa jednorodzinna jest na tym terenie funkcją regresywną. Ten stan rzeczy znalazł swoje odzwierciedlenie w opracowanym dla Miasta Katowice "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego", które zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa politykę przestrzenną miasta i jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów. Kierunek zmian w przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość w studium określono, jako obszary zabudowy mieszkaniowej niskiej (jednostka MN3) dla których podstawowe przeznaczenie terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska oraz zabudowa jednorodzinna intensywna (szeregowa, bliźniacza, atrialna itp.). jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia ternu wymieniono m.in. obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Studium i uchylona decyzja realizują więc jedną politykę przestrzenną Miasta i są ze sobą całkowicie spójne. Planowana inwestycja skalą i formą wpisuje się w skalę otocznia i w żadnym razie nie pogarsza parametrów działek sąsiednich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przewidywane usługi z racji swojej wielkości będą służyć społeczności lokalnej i jako takie uznać należy je za pożądane z punktu widzenia interesu społecznego. Skarżąca kasacyjnie Spółka powołała się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 895/10 dotyczący decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tego samego terenu. Spółka wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując tę decyzję stwierdził, że w zakresie obszaru badanego i kubatury budynków w badanym obszarze znajduje się zabudowa o gabarytach przekraczających zamierzoną inwestycję, to jest bloki mieszkalne z lat pięćdziesiątych (6 kondygnacji) oraz bloki wieżowce z lat siedemdziesiątych (12 kondygnacji). Spółka stwierdziła, że chodziło wówczas o dwa budynki wielomieszkaniowe pięciokondygnacyjne z funkcją usługowo-handlową na parterze. Spółka wskazała też, że w budynkach tych przewidziane były sklepy o łącznej powierzchni [...] m2 oraz parking podziemny o powierzchni około [...] m2. Odnośnie do funkcji handlowo-usługowej ww. inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się obiekty budowlane pełniące funkcje usługowo-handlowe. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na obszarze analizowanym o przeważającej funkcji mieszkaniowej istnieje zabudowa uzupełniająca handlowo-usługowa. Tym samym usytuowanie w planowanym obiekcie o charakterze mieszkaniowym również pomieszczeń pełniących funkcje handlowo-usługowe nie zmieni cech dotychczasowego zagospodarowania terenu objętego analizą. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, stan faktyczny od tamtego rozstrzygnięcia nie uległ zmianie. Działka nie zmieniła wymiarów. Także wjazd na działkę nadal usytuowany jest od strony ul. Z.. Dane formalnoprawne pozostają identyczne jak dla obecnej sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zdaniem Spółki, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ prawidłowo wyznaczył bowiem obszar analizowany i prawidłowo przeprowadził analizę warunków wynikających z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza zabudowy na działkach sąsiednich wykazał zaś dopuszczalność realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.")), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu. Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Zgodzić należy się z zawartym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że pojęcie działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza działki graniczącej z działką, na której realizowana jest inwestycja. Zagadnienie wykładni sformułowania "działka sąsiednia" było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej miałaby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sformułowania "najbliższe otoczenie" oraz sformułowania "bezpośrednie sąsiedztwo" nie przesądza jednak o wadliwości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Analiza całokształtu uzasadnienia wyroku pozwala stwierdzić, że użycie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. sformułowań nie było wyrazem dążenia do nadania innego znaczenia pojęciu "działka sąsiednia" i ograniczenia tego pojęcia do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji lub znajdujących się w najbliższym otoczeniu tego terenu. Zasadnicze powody uznania przez Sąd I instancji, że kontrolowane przez niego decyzje naruszają prawo wyrażone zostały na stronach 11 i 12 uzasadnienia wyroku. Z argumentacji Sądu I instancji nie wynika, by powodem uchylenia kontrolowanych przez ten Sąd decyzji było dokonanie przez organ administracji niewłaściwej wykładni użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "działka sąsiednia". Sąd I instancji stwierdził, że o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu handlowego, czy też handlowo-usługowego nie może przesądzać sama przez się okoliczność, iż w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające taką funkcję. Zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie m.in. wielkość i charakter projektowanego obiektu handlowego, jeżeli mogą one rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpłynąć na ład przestrzenny danego terenu (str. 11 uzasadnienia wyroku). Sąd stwierdził również, że w obszarze analizowanym położone są obiekty handlowe i usługowe, które to obiekty nie posiadają jednak gabarytów takich, jak wskazane w decyzji projektowane zamierzenie (str. 12 uzasadnienia wyroku). Przytoczone argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za zasadne. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem koniecznym uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, by działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była tak zabudowana, aby możliwe było określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie: a) kontynuacji funkcji, b) parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, c) cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, d) wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Słusznie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdza, że wykazanie przez organy administracji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa wymaga nie tylko wykazania, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o analogicznej funkcji, jak obiekt którego realizacja jest planowana. Należy również wykazać, że są to obiekty o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej. Jeśli planowany do zrealizowania obiekt ma pełnić funkcję handlową, to należy wykazać, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty handlowo-usługowe o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej do projektowanego obiektu. Nie można dla wykazania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji powoływać się na fakt istnienia w obszarze analizowanym obiektów handlowych, zaś dla wykazania, że spełnione zostały także wymogi dotyczące gabarytów i formy architektonicznej planowanego do realizacji obiektu powoływać się na fakt istnienia w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych o tego rodzaju parametrach. W uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji jak również w załączonej do akt sprawy analizy nie wskazano na istnienie w obszarze analizowanym obiektu, który pełniłby analogiczną funkcję i jednocześnie miał analogiczne, jak planowany obiekt gabaryty i formę architektoniczną. W części tekstowej analizy wręcz stwierdzono, że "Planowana lokalizacja pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej, w istniejącej zabudowie mieszkaniowej, będzie uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej, jako funkcja towarzysząca tej zabudowie. Wnioskowana funkcja nawiązuje również do występującej szeroko pojętej zabudowy usługowej w tym do funkcji handlowej dostępnej z tej samej drogi publicznej – ul. Z. i ul. P. tj.: trzy pawiloniki handlowe przy ul. Z./G., pawilony handlowe na posesji przy ul. Z. [...] oraz przy ul. P. (na posesji przy ul. P. [...]) tak więc, warunek kontynuacji funkcji usługowej – handlowej jest spełniony." Warunek kontynuacji funkcji rzeczywiście można uznać za spełniony jednakże nie świadczy to jeszcze o tym, że spełniony został wymóg istnienia dobrego sąsiedztwa. Obiekt, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy to budynek o powierzchni [...] m2. Z pewnością nie można go uznać za obiekt o gabarytach porównywalnych z "pawilonikami handlowymi przy ul. Z./G.". Z kolei danych o wielkości pawilonów handlowych znajdujących na posesji przy ul. Z. [...] oraz przy ul. P. (na posesji przy ul. P. [...]) w sporządzonej analizie brak. Zasadnie tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie dowodowe w tym zakresie powinno zostać uzupełnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało nieprecyzyjnie. Sąd I instancji twierdząc, że stwierdzenie zachowania wymogu kontynuacji funkcji nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia faktu występowania w obszarze analizowanym innych obiektów handlowych i tym samym nie może być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że spełniony został wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w istocie wyraził pogląd, że jest to niewystarczające do wykazania, że inwestycja spełnia wymóg zachowania dobrego sąsiedztwa. Wymóg kontynuacji funkcji jest bowiem tylko jednym z aspektów zasady dobrego sąsiedztwa, która oprócz tego obejmuje również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazuje jednak, że przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy należy uwzględnić również wielkość i charakter projektowanego obiektu. Poczynione przez Sąd I instancji ustalenia, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji. To, że w najbliższym otoczeniu taka zabudowa się znajduje nie oznacza, że ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego o wskazanej we wniosku powierzchni jest niedopuszczalne, jeśli z danych wynikających z analizy architektonicznej wynikałoby, że spełnione są wszystkie wymogi składające się na zasadę dobrego sąsiedztwa, a nie tylko wymóg kontynuacji funkcji. Zabudowa znajdująca się z najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. Za chybiony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że w wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 895/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zgodną z prawem decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą tego samego ternu. W sprawie tej kontrolowana była decyzja dotycząca inwestycji określonej, jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na parterze". Inne będą wymogi związane z koniecznością zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budynku mieszkalnego, w ramach którego znajdować się będą też pomieszczenia przeznaczone na usługi, a inne będą wymogi dla inwestycji wyłącznie o charakterze usługowym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma swoje ograniczenia i nie zawsze możliwe jest zrealizowanie na jej podstawie planowanej przez inwestora inwestycji. Ustalając w decyzji warunki zabudowy organ administracji musi nawiązywać do już istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni. Ten sposób zagospodarowania może zaś powodować, że realizacja danego rodzaju inwestycji nie będzie możliwa. Okoliczność, że danego rodzaju inwestycja nie może zostać zrealizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie świadczy o niewłaściwej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki mogą więc istnieć przypadki, gdy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie będzie możliwe zrealizowanie kościoła lub sklepu. Odnośnie do przytoczonego w skardze kasacyjnej argumentu dotyczącego niemożności budowy budynku urzędu gminy stwierdzić należy, że jest to argument chybiony, gdyż realizacja tego rodzaju budynku byłaby realizacją celu publicznego (art. 6 pkt 6ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze z m.). Realizacja inwestycji celu publicznego następuje zaś w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wydanie zaś takiej decyzji nie jest uzależnione od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku nie ma znaczenia podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają znaczenie przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te nie są natomiast brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg taki nie wynika bowiem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd nie uznał, iż obszar analizowany został wyznaczony niewłaściwie. Wręcz przeciwnie, Sąd uznał, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Z uzasadnienia nie wynika również, by Sąd zarzucił organom administracji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniała obszar spoza analizy lub nie uwzględniała całego obszaru analizowanego. Sąd nie zarzucił również organom administracji, że analiza została wykonana na niewłaściwej mapie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.