II SA/Op 139/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. L. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr 71/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeciw L. L. (dalej również jako: "skarżący" bądź "inwestor") wniesiony od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako: "organ odwoławczy" bądź "OWINB") z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 71/2021, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako: "organ pierwszej instancji" bądź "PINB") z dnia 3 listopada 2021 r., nr WIB.4002-41/21 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w zakresie lokalu mieszkalnego mieszczącego się na ostatniej kondygnacji budynku wielorodzinnego położnego w O. przy ulicy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 czerwca 2021 r. PINB w Opolu przeprowadził kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w O., realizowanych w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w lokalu nr b wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu mieszkalnego i nadbudowie dachu. Inwestorem robót był L. L. Kierownik budowy wpisem do dziennika budowy nr [...] z dnia 14 lipca 2020 r., dokonanym w dniu 12 lutego 2021 r., dopuścił do użytkowania lokal mieszkalny. W dniu 22 lutego 2021 r. inwestor zgłosił PINB w Opolu zakończenie robót budowlanych. Przedmiotowy lokal mieszkalny po przebudowie składał się z dwóch pokoi, salonu, sypialni, kuchni, spiżarni, łazienki, przedpokoju i stanowił jedno mieszkanie. Według oświadczenia inwestora rozpoczęte 1 kwietnia 2021 r. roboty budowlane polegały na zmianie układu pomieszczeń poprzez wyodrębnienie ściankami działowymi z płyt G-k na profilach stalowych grubości 10 cm i 25 cm pięciu nowych pomieszczeń, trzech łazienek i pomieszczenia za drzwiami wejściowymi, z którego dostęp do innych pomieszczeń umożliwiony jest poprzez troje drzwi. Wysokość trzech wyodrębnionych pomieszczeń wynosiła 2,45-2,47 m, pozostałych dwóch w najwyższym punkcie powyżej 2,50 m, natomiast wysokość łazienki wynosiła 2,44-2,46 m. Wszystkie łazienki posiadały wentylację mechaniczną z odzyskiem ciepła. Do przedmiotowego lokalu mieszkalnego zamontowano tymczasowe drzwi o wymiarach 0,80 m x 2,02 m. Ściany wspólne z klatką schodową nie posiadały zabezpieczenia przeciwpożarowego. W trakcie wykonywanej przebudowy na pozwolenie wymienione zostały elementy konstrukcyjne dachu. Do protokołu kontroli dołączono załącznik nr 1 przedstawiający nowy rozkład pomieszczeń wykonany w kwietniu 2021 r. Przedłożony projekt budowlany zakładał w pomieszczeniach mieszkalnych wysokość 2,50 m. L. L. wniósł do protokołu sprostowanie, że roboty budowlane rozpoczęto na przełomie marca i kwietnia 2021 r. W związku z powyższym, PINB w Opolu pismem z dnia 15 lipca 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w zakresie lokalu mieszkalnego mieszczącego się na ostatniej kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w O. W dniu 6 sierpnia 2021 r. swoje uwagi do toczącego się postępowania zgłosiła D. K. Wskazała, że L. L. jest właścicielem lokalu nr b o powierzchni 40,04 m2 (2 pokoje + kuchnia). Natomiast ze zdjęcia wykonanego podczas kontroli wynika, że w sprawie chodzi o powierzchnię 121,5 m2. Strona wskazała, że nie wyraziła zgody na przebudowę dachu, a jedynie na jego remont. Wyraziła wątpliwość, czy nie doszło do nadbudowy dachu, zmiany jego formy/kształtu i zwiększenia kubatury budynku. Dodała też, że inwestor bez jej zgody i wiedzy zamontował instalację fotowoltaiczną, która - według jej wiedzy - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 23 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku. W toku podjętych czynności wniesiono sprostowanie do ustaleń z kontroli, że "nie stwierdzono wykonania nadbudowy poprzez podniesienie istniejącego dachu" - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nadbudowa polegała na zwiększeniu wysokości i szerokości lokalu. Roboty te zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem, z kolei nadbudowa nie miała w zamiarze podniesienia wysokości budynku. Do pozostałej części protokołu nie wniesiono uwag. Na załączniku nr 1 zaznaczono wymiary wewnątrz lokali i wysokość pomieszczeń. Wejście do lokalu mieszkalnego z klatki. schodowej odbywa się poprzez drzwi tymczasowe, otwierane na zewnątrz (na klatkę schodową) o wymiarach 0,8 x 2,02 m. Nad drzwiami - osadzonymi w ścianie murowanej - jest otwarta przestrzeń pomiędzy murem a stropem o wysokości ok. 1 cegły. Za drzwiami wejściowymi znajduje się przedsionek o wymiarach 2,0 x 1,4 m. Z przedsionka za pomocą 3 drzwi o wymiarach 90/200 jest dostęp do 3 wyodrębnionych lokali. Każdy z lokali posiada aneks kuchenny i łazienkę. Wymiary pomieszczeń i okien wskazano na załączniku nr 1 stanowiącym integralną część protokołu. Ściana pomiędzy mieszkaniem a klatką schodową jest ścianą murowaną z cegły pełnej o grubości 25 cm. Na oględzinach nie było możliwości sprawdzenia grubości ścian wewnętrznych, ponieważ roboty wewnątrz lokalu zostały zakończane. W zakresie wykonanej instalacji fotowoltaicznej L. L. nie posiada żadnych dokumentów. Instalacja wykonana w okolicach lipca-sierpnia 2020 r. przez firmę zewnętrzną. L. L. zobowiązał się do dostarczenia dokumentów dotyczących wykonanej instalacji. Oświadczył też, że jego zamiarem jest wykonanie drzwi zewnętrznych z klatki. schodowej jako drzwi p.poż. W dniu 30 sierpnia 2021 r. L. L. dostarczył dokumenty dotyczące mikroinstalacji fotowoltaicznej (pisma T. S.A. oraz szkic schematu instalacji). Z dokumentów tych wynikało, że 24 sierpnia 2020 r. instalacja o mocy zainstalowanej elektrycznej 9,92 kW została przyłączona do sieci. Pismem z dnia 2 października 2021 r. L. L. oświadczył, że wycofuje zamiar wydzielenia 3 lokali mieszkalnych w istniejącym mieszkaniu nr b przy ul. [...] w O. Poinformował również, że lokal ten nadal zostanie lokalem mieszkalnym i wyraził wolę pozostawienia obecnego układu wewnętrznych ścian działowych. Wskazał, że w lokalu wykonano dodatkowe ścianki działowe poprawiające funkcję mieszkania, a obecny układ pomieszczeń spełnia oczekiwania i zaspokaja warunki socjalno-bytowe jego rodziny. W ocenie inwestora, wykonanie dodatkowych ścianek działowych w istniejącym mieszkaniu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a przeprowadzone prace są zgodne z obowiązującymi przepisami i nie naruszają Prawa budowlanego oraz warunków technicznych. L. L. przedłożył również ocenę wykonanych robót sporządzoną przez inż. J. Ł. W powyższym opracowaniu wskazano, że prace budowlane w mieszkaniu nr b zrealizowano zgodnie z projektem i w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 2020 r., nr. Budowę zakończono w lutym 2021 r., natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono 19 lutego 2021 r., co potwierdzono wpisem do dziennika budowy z dnia 22 lutego 2021 r. Autorka oceny stwierdziła, że właściciel lokalu mieszkalnego po zakończeniu budowy i zgłoszeniu mieszkania do użytku dodatkowo wykonał ścianki działowe - w lekkiej konstrukcji szkieletowej - poprawiające funkcję mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb socjalno-bytowych rodziny oraz zaślepił istniejący otwór drzwiowy - wypełnieniem lekkiej konstrukcji szkieletowej G-k na profilach stalowych. Prace te zostały wykonane na przełomie marca i kwietnia 2021 r. Nie wykonano prac budowlanych na przegrodach zewnętrznych ani na konstrukcji budynku. Przegrody zewnętrzne i konstrukcja budynku pozostały bez zmian. Dodała też, że lokal mieszkalny jest wyposażony w instalacje centralnego ogrzewania, wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej. W ocenie autorki opracowania, zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego wymienione prace nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto przedmiotowy lokal mieszkalny spełnia wszelkie wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a wykonane dotychczas prace nie wpłyną na jego przeznaczenie i funkcję. Dodała też, że wszystkie roboty budowlane zostały zakończone. Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., nr 125/21 PINB w Opolu, na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia, a zatem dotychczasowe postępowanie administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że L. L. wycofał się z zamiaru wydzielenia 3 lokali mieszkalnych i przedłożył ocenę wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Wycofanie się właściciela lokalu z wydzielenia trzech lokali sprawiło, że wykonane ścianki nie muszą wypełniać wymogów p.poż, jakie są wymagane dla odrębnych lokali mieszkalnych. W ocenie organu, w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane, jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że zmiana wewnętrznego wyglądu pomieszczeń nie zmienia rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa również na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczbę kondygnacji. Natomiast w przypadku podziału na dodatkowe odrębne lokale, zmienia się ilość lokali w budynku, również w zakresie przegród pomiędzy wyodrębnionymi lokalami, w zakresie akustyki, wymogów sanitarnych oraz przepisów p.poż. Ponieważ właściciel wycofał się z zamiaru podzielenia lokalu mieszkalnego na trzy odrębne lokale, organ powiatowy uznał, że niezasadnym jest dalsze badanie, czy pozostałe parametry, takie jak powierzchnia lokalu po uwzględnianiu wysokości pomieszczenia ze skosami (wynosząca obecnie minimum 25 m), także nasłonecznienie lokali, są spełnione dla wydzielonych pomieszczeń (lokal został oddany użytkowania, a jego parametry zgodne z przepisami Prawa budowlanego - było to weryfikowane w trybach określonych w art. 54 Prawa budowlanego). Natomiast pomieszczenia powstałe w wyniku ich wydzielenia, niemające wymaganych parametrów dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, stają się pomieszczeniami pomocniczymi (lub nieużytkowymi), dla których nie są stawiane wymogi warunków technicznych. Dodał też organ, że ocena techniczna wykonanych robót nie wykazała nieprawidłowości, natomiast osoba sporządzająca tę ocenę stwierdziła, że lokal mieszkalny może być użytkowany zgodnie przeznaczeniem. Uwzględniając powyższe, organu pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie godząc się z treścią powyższej decyzji pismem z dnia 19 listopada 2022 r. D. K., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego N. K. wniosła odwołanie. Organowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umożliwienia inwestorowi wykonania robót budowlanych na nieruchomości wspólnej znajdującej się przy ulicy [...] w O., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi KW nr [...], w sytuacji gdy z decyzji Prezydenta Miasta Opola o udzieleniu pozwolenia na budowę wyraźnie wynika, że pozwolenie dotyczy tylko i wyłącznie lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w O. (dz. nr a K.M. [...], obręb O.), którego właścicielem jest L. L., a dla którego Sąd Rejonowy w O. prowadzi KW nr [...], a L. L. nie miał prawa przeprowadzać innych robót nieobjętych zakresem pozwolenia na budowę np. dotyczących nieruchomości wspólnej (za wyjątkiem remontu dachu); 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy prowadzonej przez inwestora na nieruchomości wspólnej w sytuacji, gdy z decyzji Prezydenta Miasta Opola o udzieleniu pozwolenia na budowę wyraźnie wynika, że pozwolenie, którym dysponował L. L. dotyczy wyłącznie lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w O., nie zaś nieruchomości wspólnej; 3) art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności faktycznych przez organ pierwszej instancji umożliwiających rzetelne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy, w tym przede wszystkim: a) brak wskazania w protokole kontroli z dnia 15 czerwca 2021 r. oraz protokole kontroli z dnia 23 sierpnia 2021 r., że prace budowlane prowadzone przez inwestora dotyczą oprócz lokalu nr b - znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...]- również nieruchomości wspólnej znajdującej się przy ulicy [...] w O.; b) brak dokonania weryfikacji zgodności prac wykonywanych przez inwestora z zakresem wydanego pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez L. L. robót budowlanych na nieruchomości wspólnej będącej współwłasnością L. L. i D. K. bez wymaganej zgody D. K. 4) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, tym samym bezpodstawne uznanie na podstawie informacji przekazanych przez L. L. min. w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. oraz z dnia 30 sierpnia 2021 r., iż L. L. miał wyłączne prawo dysponowania nieruchomością, na której przeprowadzone były roboty budowlane w sytuacji, gdy jest on właścicielem lokalu nr b, o powierzchni około 40 m2, znajdującego się na ostatniej kondygnacji (poddaszu) budynku [...] i tylko w zakresie ww. lokalu zostało mu wydane pozwolenie; 5) art. 105 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania. W oparciu o ww. zarzuty pełnomocnik strony wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie L. L. przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości wspólnej, sprzed dokonania robót budowlanych, nie dopuszczając jednocześnie do pogorszenia stanu technicznego budynku, przy czym inwestor powinien dokonać wyburzenia wszystkich wzniesionych podstawy prawnej ścianek działowych oraz przywrócić funkcjonalności nieruchomości wspólnej - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony wskazał, że D. K. posiada prawo własności do lokalu nr c powierzchni około 130 m2 znajdującego się O. w budynku przy ul. [...], którego Rejonowy O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW [...]. Natomiast L. L. posiada prawo własności do lokalu nr b o powierzchni około 40 m2, znajdującego się w O. w budynku przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy prowadzi KW [...] oraz prawo własności do lokalu nr c o powierzchni około 114 m2, znajdującego się w O. w budynku przy ulicy [...], dla którego Sąd Rejonowy prowadzi KW nr [...]. Nadto D. K. oraz L. L. przysługuje wspólne prawo własności do nieruchomości położonej przy ulicy [...] w O., która stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, dla której Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystej prowadzi księgę wieczystą [...]. Udziały w nieruchomości wspólnej kształtują się następująco: D. K. przysługuje 475/1000 udziałów, a L. L. 525/1000 udziałów. Wszelkie decyzje dotyczące nieruchomości wspólnej winny być podejmowane wspólnie i w porozumienia oraz za zgodą wszystkich właścicieli nieruchomości. Nadto każdy ze współwłaścicieli nieruchomości ma prawo do korzystania z części wspólnej nieruchomości jak inni współwłaściciele. Pełnomocnik pokreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 23 czerwca 2020 r., nr[...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę obejmowała przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w O. Decyzja ta wyznacza zatem zakres możliwości prowadzonych prac budowlanych przez inwestora, które zostały ograniczone włącznie do lokalu nr b o powierzchni około 40 m2. Tymczasem wykonane roboty w znacznym stopniu wykraczały poza zakres objęty pozwoleniem na budowę, a więc stanowiły samowolę budowlaną, co organ pierwszej instancji powinien skontrolować i zaznaczyć w protokole kontroli. Prowadzone przez inwestora prace obejmowały powierzchnię około 140 m2, a jak wynika z Księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu nr b, przedmiotowy lokal ma powierzchnię 40 m2. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, art. 80 i art. 105 K.p.a. W toku prowadzone postępowania, organ odwoławczym pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z prośbą o: 1) przesłanie wypisu z rejestru lokali dot. lokalu nr b przy ul. [...] w O., stanowiącego własność L. L., 2) udzielenie informacji o dokonanych w rejestrze lokali zmianach dotyczących ww. lokalu w zakresie metrażu oraz liczby pomieszczeń wraz z datą wprowadzenia (tych zmian do rejestru. W odpowiedzi z dnia 10 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Opola wyjaśnił, że w oparciu o zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. w zakresie powierzchni użytkowej oraz liczby izb w lokalu mieszkalnym nr b przy ul. [...], ustalono, że od założenia ewidencji lokali w 2005 r. powierzchnia przedmiotowego lokalu i liczba izb nie uległy zmianie i wynoszą: 40,04 m2 i 3 izby. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji pismem z dnia 3 lutego 2022 r. również poinformował, w oparciu o dane zawarte w informacji z kartoteki lokali UM Opola dla budynku przy ul. [...] w O., że lokal nr b składa się z trzech izb o pow. 40,04 m2. W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. OWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w zakresie lokalu mieszkalnego mieszczącego się na ostatniej kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w O. Podstawą ww. rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Organ podkreślił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe OWINB uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny. Zdaniem organu odwoławczego, zasadniczym zagadnieniem wymagającym przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego jest kwestia powierzchni lokalu nr b i związanego z tym zakresu wykonanych robót. W tym zakresie wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla L. L. obejmującego przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w O. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w części "B. Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego - I. Przeznaczenie i program użytkowy obiektu" wskazano, że planowana inwestycja przewiduje przebudowę istniejącego lokalu mieszkalnego nr b. Przebudowa miała obejmować reorganizację funkcji w mieszkaniu oraz powiększenie powierzchni użytkowej i kubatury. Wskazano, że mieszkanie będzie posiadać prosty układ funkcjonalny, na który będą się składać: korytarz, z którego dostępna będzie łazienka, dwa pomieszczenia pomocnicze oraz salon z otwartą kuchnią. Z salonu miała być dostępna także sypialnia, a z kuchni - spiżarnia. Podano następujące charakterystyczne parametry techniczne: - powierzchnia netto (po podłogach lokalu objętego wnioskiem): 121, 50 m2, - powierzchnia użytkowa: 90,44 m2, - kubatura netto lokalu objętego wnioskiem: -265,00 m3, - kubatura brutto lokalu objętego wnioskiem: 527,00 m3. W punkcie "II. Zestawienie powierzchni" zamieszczono wykaz pomieszczeń (powierzchnia podłogi netto w m2 / powierzchnia użytkowa w mz): 1. przedpokój: 9,43/9,43; 2. pokój: 15,45/11,72; 3. pokój: 10,40/7,85; 4. salon: 39,84/28,14; 5. sypialnia: 19,44/12,11; 6. kuchnia: 17,19/13,01; 7. spiżarnia: 2,25 / 2,25; 8. łazienka 7,20 / 5,94; łącznie: 121,50/90,44. Natomiast, w Księdze Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. nr [...] wskazano, że powierzchnia użytkowa ww. lokalu nr b wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych, wynosi 40,04 m2. Zgodnie z treścią KW lokal ten składa się z dwóch pokoi, jednej kuchni i przynależności. Z operatu ewidencji gruntów i budynków miasta O. wynika, że od założenia ewidencji lokali w 2005 r. powierzchnia przedmiotowego lokalu i liczba izb nie uległy zmianie i wynoszą: 40,04 m2 i 3 izby. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych rozbieżności. Nie ustalił, jaką rzeczywistą powierzchnię miał sporny lokal przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz z ilu i jakich pomieszczeń się składał, skoro w dokumentacji dotyczącej obiektu widnieją inne dane niż wskazują na to okoliczności oraz zatwierdzony projekt budowlany. Sprawdzenia wymaga zatem, jaką powierzchnię miała przestrzeń wspólna na ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku i z jakich pomieszczeń się składała. Powiatowy Inspektor winien ustalić również, kiedy doszło do zwiększenia powierzchni lokalu nr b, w jaki sposób, na jakiej podstawie (pozwolenia, zgłoszenia; czy inwestor posiadał wymagane zgody, w tym prawo do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane). Jeżeli powyższe miało miejsce w ramach udzielonego przez Prezydenta Miasta Opola pozwolenia na budowę z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] to zasadnym będzie również zbadanie prawidłowości tej decyzji przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w zatwierdzonym projekcie mowa jest o powierzchni lokalu netto 121,50 m2 i powierzchni użytkowej 90,44 m2, a inwestor winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego - jak wskazuje współwłaścicielka budynku - prawdopodobnie nie posiadał). Natomiast jeżeli zmiana wielkości powierzchni lokalu nr b nastąpiła wcześniej, przed udzieleniem ww. pozwolenia - organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany wyjaśnić legalność przeprowadzonych robót. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy winien również opisać szczegółowo zakres robót budowlanych wykonanych w ramach przebudowy z kwietnia 2021 r., podczas której wyodrębniono pięć nowych pomieszczeń, trzy łazienki i pomieszczenie za drzwiami wejściowymi, z którego dostęp do innych pomieszczeń umożliwiony jest poprzez troje drzwi. W badanej decyzji organ powiatowy odniósł się wyłącznie do wykonania nowych ścian działowych, bez opisu ewentualnych pozostałych robót (np. wykonania nowych instalacji lub przebudowy istniejących, skoro powstały m.in. trzy łazienki) i oceny ich prawidłowości w kontekście obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w ogóle nie poczynił rozważań, co do wykonanej instalacji fotowoltaicznej o mocy 9,92 kW, mimo że prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Nie wyjaśnił również, czy powyższa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności w kontekście art. 29 Prawa budowlanego i wskazanych w nim wymagań ochrony przeciwpożarowej. Powyższe uchybienia obligowały zatem organ odwoławczy do uchylenia zaskarżoną decyzję w całości i przekazania sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie wniesionym na powyższą decyzję do tut. Sądu L. L. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zaliczenie w poczet dowodów odpisu porozumienia z dnia 5 marca 2020 r. na okoliczność posiadania przez skarżącego odpowiedniego tytuł prawnego do nieruchomości jako inwestora, a także zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że na mocy porozumienia zawartego przez strony postępowania w dniu 5 marca 2020 r. był uprawniony do przeprowadzenia prac budowlanych w budynku, stąd zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącej jest bezpodstawny. Podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia uprawniają organy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, decyzja PINB w Opolu nie zapadła przedwcześnie, gdyż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione lub nie wymagały podejmowania dalszych czynności procesowych bądź też nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta Opola udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, stąd nie było potrzeby badania prawidłowości tej decyzji przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego albowiem strona dysponowała wystarczającym tytułem prawnym do zabudowy, zaś inne wątpliwości nie były na tyle istotne, aby podważać prawomocną decyzję administracyjną. Do wzruszenia prawomocnej ostatecznej decyzji administracyjną konieczne jest istnienie "poważanych" przesłanek faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na sprzeciw OWINB podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 cyt. powyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję. Stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo określił, które spośród istotnych okoliczności sprawy, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie wskazał, że zasadniczym zagadnieniem wymagającym przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego jest kwestia powierzchni lokalu nr b i związanego z tym zakresu wykonanych robót. W tym zakresie wyjaśnił, że Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę lokalu mieszkalnego i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w O. W zatwierdzonym projekcie budowlanym w części "B. Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego - I. Przeznaczenie i program użytkowy obiektu" wskazano, że planowana inwestycja przewiduje przebudowę istniejącego lokalu mieszkalnego nr b. Przebudowa miała obejmować reorganizację funkcji w mieszkaniu oraz powiększenie powierzchni użytkowej i kubatury. Wskazano, że mieszkanie będzie posiadać prosty układ funkcjonalny, na który będą się składać: korytarz, z którego dostępna będzie łazienka, dwa pomieszczenia pomocnicze oraz salon z otwartą kuchnią. Z salonu miała być dostępna także sypialnia, a z kuchni - spiżarnia. Podano również parametry techniczne lokalu objętego wnioskiem, tj. powierzchnię netto 121, 50 m2; powierzchnię użytkową: 90,44 m2; kubaturę netto lokalu objętego wnioskiem 265,00 m3; kubaturę brutto lokalu 527,00 m3. Z kolei w punkcie drugim pn. Zestawienie powierzchni zamieszczono wykaz pomieszczeń o łącznej powierzchni 121,50/90,44, tj.: przedpokój - 9,43/9,43; pokój - 15,45/11,72; pokój - 10,40/7,85; salon - 39,84/28,14; sypialnia - 19,44/12,11; kuchnia - 17,19/13,01; spiżarnia - 2,25 / 2,25; łazienka - 7,20 / 5,94; łącznie - 121,50/90,44. Natomiast w Księdze Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. nr [...] wskazano, że powierzchnia użytkowa lokalu nr b wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych, znajdującego się w budynku przy ul. [...] w O., należącego do L. L., wynosi 40,04 m2. Zgodnie z treścią KW lokal ten składa się z dwóch pokoi, jednej kuchni i przynależności. Ponadto, z operatu ewidencji gruntów i budynków miasta O. wynika, że od założenia ewidencji lokali w 2005 r. powierzchnia przedmiotowego lokalu i liczba izb nie uległy zmianie i wynoszą: 40,04 m2 i 3 izby. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powyższych rozbieżności. Nie ustalił, jaką rzeczywistą powierzchnię miał sporny lokal przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz z ilu i jakich pomieszczeń się składał, skoro w dokumentacji dotyczącej obiektu widnieją inne dane niż wskazują na to okoliczności oraz zatwierdzony projekt budowlany. Sprawdzenia wymaga zatem, jaką powierzchnię miała przestrzeń wspólna na ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku i z jakich pomieszczeń się składała. Prawidłowe były również stwierdzenia organu odwoławczego w zakresie tego, że PINB winien zatem ustalić, kiedy doszło do zwiększenia powierzchni lokalu nr b, w jaki sposób oraz na jakiej podstawie. Jeżeli powyższe miało miejsce w ramach udzielonego przez Prezydenta Miasta Opola pozwolenia na budowę nr [...] z 23 czerwca 2020 r., zasadnym byłoby również zbadanie prawidłowości tej decyzji przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w zatwierdzonym projekcie mowa jest o powierzchni lokalu netto 121,50 m2 i powierzchni użytkowej 90,44 m2, a inwestor winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego - jak wskazuje współwłaścicielka budynku - prawdopodobnie nie posiadał). Zgodzić należało się również z organem odwoławczym, że jeżeli zmiana wielkości powierzchni lokalu nr b nastąpiła wcześniej, przed udzieleniem ww. pozwolenia - to organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić legalność przeprowadzonych robót, a także opisać szczegółowo zakres robót budowlanych wykonanych w ramach przebudowy z kwietnia 2021 r., podczas której wyodrębniono pięć nowych pomieszczeń, trzy łazienki i pomieszczenie za drzwiami wejściowymi, z którego dostęp do innych pomieszczeń umożliwiony jest poprzez troje drzwi. OWINB wskazał też, że organ powiatowy odniósł się wyłącznie do wykonania nowych ścian działowych, bez opisu ewentualnych pozostałych robót (np. wykonania nowych instalacji lub przebudowy istniejących, skoro powstały m.in. trzy łazienki) i oceny ich prawidłowości w kontekście obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w ogóle nie poczynił rozważań co do wykonanej instalacji fotowoltaicznej, mimo że prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zgodności ww. inwestycji z przepisami prawa, w szczególności w kontekście art. 29 Prawa budowlanego i wskazanych w nim wymagań ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie przyjął OWINB, że ujawnione wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego - szeroko opisane w objętej skargą decyzji. Wyjaśnić także należy, że rozpatrując sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a wyłącznie orzeka w odniesieniu do zasadności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tj. w trybie art. 138 § 2 K.p.a.). W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie wyklucza możliwości wydania rozstrzygnięcia w żądanym przez skarżącą zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.