II SA/Op 144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. Ś. na zarządzenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do poinformowania o działaniach podjętych w celu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu zarządzeniem z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniach: 6 i 13 sierpnia 2014 r. na terenie punktu skupu przy ul. [...] w [...], w którym prowadzona jest działalność pod nazwą: A z siedzibą [...] w [...], zobowiązał ww. A do poinformowania o działaniach podjętych w celu usunięcia odpadów zebranych i magazynowanych na terenie ww. punktu skupu z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych do ich magazynowania. Jednocześnie wyznaczył Przedsiębiorstwu termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń na dzień 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie ustaleń, udokumentowanych protokołem z kontroli nr [...], przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu w dniu 6 i 13 sierpnia 2014 r., na terenie punktu skupu przy ul. [...] w [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Wobec tego zarządził ich usunięcie. W odniesieniu do tego Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedsiębiorca w okresie od kwietnia do sierpnia zbierał i magazynował na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...] w [...] odpady o kodach: 170401; 170402; 170403; 170404; 170405; 150104; 160601, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów, a miejsca magazynowania odpadów były wyznaczone zarówno bezpośrednio na placu tylko częściowo utwardzonym, jak i w obiekcie budowlanym na terenie działki nr a przy ul. [...] w [...], dzierżawionym na podstawie umowy z dnia 1 kwietnia 2014 r. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania. Poza tym, pouczył A, po myśli art. 31a ust. 1 ustawy, że jeśli w wyznaczonym terminie nie poinformuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonywania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień (pkt 1), lub niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (pkt 2), podlegać będzie karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Nadto wskazał, że na zarządzenie pokontrolne organu stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które można wnieść do organu na piśmie w terminie 14 dni od dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego. Skarżąca pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. wezwała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na wezwanie organ podtrzymał swoje stanowisko odnotowując, że stwierdzone nieprawidłowości podczas kontroli WIOŚ były podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, którego celem jest jedynie nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku przekazania informacji o podjętych działaniach i etapach toczącego się postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E. Ś., prowadząca A, zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania wskazanych w zarządzeniu przepisów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skarżąca zrelacjonowała przebieg postępowania i podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, ponieważ złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia na zbieranie odpadów w Starostwie Powiatowym w [...] i oczekuje na jego pozytywne rozpatrzenie. Poza tym wskazała, że złożyła odwołanie od decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, która jest związana z niniejszą sprawą. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu. Dodatkowo szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i działania podjęte przez organ w celu ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nadmienił, że skarżąca nie uzyskała pozytywnej decyzji na zbieranie odpadów na skontrolowanym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej przedstawione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt lub czynność nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określa natomiast enumeratywnie przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., w którym wymieniono również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością i organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a.) bada się zarówno pod względem formalnym, jak też i materialonoprawnym. Przedmiotem kontroli Sądu, w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, w którym jako podstawę prawną wskazano przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepisy tej ustawy uprawniają wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wydawania zarządzeń pokontrolnych opartych o wyniki dokonywanych kontroli, nie przewidując jednocześnie środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. Odnotować trzeba, że zarządzenie pokontrolne jest jedną z kilku możliwych form działań tego organu przewidzianych przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 tej ustawy, obok decyzji administracyjnej, wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego (pkt 3). W kwestii dopuszczalności wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy wskazać, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas miałyby charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z tego względu przez "czynność", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ, a dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Bezspornie zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 ustawy ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które Sąd podziela, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i z tego względu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08; z dnia 28 lutego 2008, sygn. akt II OSK 216/08 i powołane tam orzecznictwo - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na takie zarządzenie podlega reżimowi wynikającemu z art. 52 § 3 P.p.s.a., zawierającego wymóg uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na podstawie przedłożonych dowodów należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż wymagane prawem terminy zostały dochowane. Po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego w dniu 24 grudnia 2014 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem nadanym do organu w dniu 7 stycznia 2015 r., jak wynika z daty prezentaty uwidocznionej na kopercie, a po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 4 lutego 2015 r., na co wskazuje data pokwitowania na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru - wniosła skargę do tut. Sądu, przesyłając ją listem poleconym nadanym w dniu 6 marca 2015 r., o czym świadczy prezentata uwidoczniona na kopercie. Przechodząc do oceny wydanego aktu należy mieć na uwadze treść uregulowań zawartych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy, stanowiących podstawę prawną wydawania zarządzeń pokontrolnych przez inspektora ochrony środowiska, będącego organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Dopełnieniem regulacji zawartej w zacytowanym przepisie jest unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, który stanowi, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W świetle powyższych przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie może być, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości, że adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna - także wówczas, gdy kontrolowanym podmiotem jest osoba prawna. Natomiast w niniejszej sprawie pokontrolne zarządzenie organu zostało skierowane do nazwy firmy, a nie do osoby fizycznej, tj. E. Ś. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: A. Oznacza to, że organ naruszył wyżej przytoczony przepis, który wprost wskazuje kto może być adresatem zarządzenia pokontrolnego. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonego aktu, Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku wydano w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a. W związku z kasacyjnym charakterem podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, rzeczą organu będzie ponowne rozważenie możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego w powyższym zakresie, z uwzględnieniem stwierdzonego naruszenia prawa, które to zarządzenie pokontrolne - stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy i w świetle ust. 2 tego przepisu - winno zostać skierowane do konkretnej osoby fizycznej.