II SA/Op 146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie unieważnienia wykazu obiektów zabytkowych postanawia: odrzucić skargę. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się unieważnienia prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Rejestru "Wykaz obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta Opola", przekazanego za pismem nr [...] w dniu 22 października 2010 r., a w szczególności Załącznika nr 2, jako niespełniającego wymogów formalnych stawianym rejestrom państwowym oraz o zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do poprawienia rejestru w ciągu 60 dni o daty wyroku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Urząd Statystyczny udostępnia w Internecie przeglądanie i wyszukiwanie w bazie danych TERYT, która zawiera strukturę podziału administracyjnego, miejscowości i ich części, ulice miast oraz odpowiadające im identyfikatory. Natomiast kwestionowany "Wykaz" nie zawiera informacji jednoznacznie identyfikujących lokalizację zabytków nieruchomych, a w szczególności nie zawiera identyfikatorów TERYT wymaganych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., uniemożliwiając jednoznaczną identyfikację i lokalizację obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Dodatkowo skarżący podniósł, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca w dniu wydania pisma przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. 22 października 2010 r., wskazuje w art. 21 pkt 1 iż "podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyku publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków." Przekazane pismo nr [...], a w szczególności Załącznik nr 2 z dnia 22 października 2010 r. "Wykaz obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Opola", nie zawiera informacji jednoznacznie identyfikujących lokalizację zabytków nieruchomych, w szczególności nie zawiera identyfikatorów geodezyjnych działek wymaganych przez ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne, uniemożliwiając jednoznaczną identyfikację i lokalizację obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Skarżący zauważył ponadto, że wykaz obiektów przeznaczonych do wpisu w Gminnej Ewidencji Zabytków ma wpływ na czynności prawne właściciela budynku. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Organ wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał trybu określonego w 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., i nie wezwał na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej merytoryczną bezzasadność. W tym zakresie wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2010 r., która weszła w życie od dnia 5 czerwca 2010 r., do postanowień ustawy, że generalny konserwator zabytków, wojewódzkie organy ochrony zabytków oraz gminy prowadzą ewidencje zabytków, dodano regulację szczegółowo wskazującą, jakie zabytki powinny być wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Są to zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jednocześnie przepisem art. 7 ustawy nowelizującej zobligowano wojewódzkiego konserwatora zabytków do przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków określonych w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Chodziło o przekazanie informacji o zabytkach w taki sposób, aby odpowiadała treści znowelizowanego art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższa czynność nie została przewidziana jako ściśle sformalizowana. Przekazanie informacji ma jedynie charakter materialno-techniczny i powinno być na tyle jasne dla odbiorcy, czyli w wójta, burmistrza i prezydenta, aby nie miał wątpliwości co do tego, jakie obiekty zabytkowe należy ująć w gminnej ewidencji zabytków. Wykaz mógł mieć dowolną formę. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia 22 października 2010 r. skierował do gmin województwa opolskiego wykazy zabytków, które powinny być ujęte w gminnych ewidencjach. Załączniki do pisma zawierały dokładną informację i żadna gmina nie zgłosiła zastrzeżeń do formy i treści. Nie było również wątpliwości co do ustalenia tożsamości poszczególnych obiektów zabytkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych pod względem rzeczowym określony został w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten zawiera katalog skarg na wymienione w nim działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, do jakich należą: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Natomiast po myśli art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. Zasada ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. jest sposób sporządzenia przez Wojewódzkiego Opolskiego Konserwatora Zabytków w Opolu wykazu obiektów zabytkowych nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w ewidencji zabytków Miasta Opola. Skarżący formułuje jedynie ogólne zarzuty, dotyczące czytelności wykazu jako całości. W związku z tym zważyć trzeba, że obowiązek sporządzenia wykazu zabytków wynikał z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Powyższe przepisy nie wymagały, aby sporządzenie przez Konserwatora Zabytków wykazu zabytków następowało w drodze decyzji lub postanowienia, czyli w formie jednego z aktów określonych w art. 3 § pkt 1-3 P.p.s.a. Nie można też uznać, że sporządzenie wykazu zabytków można zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, realizował obowiązki wynikające z powołanej ustawy zmieniającej. Nie wydawał więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonywał czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Zakwestionowane przez skarżącego działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektów, które podlegać mają uwzględnieniu w gminnej ewidencji zabytków. Adresatem tej czynności był organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta. W tym miejscu dostrzec trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie uznaje się, iż dopuszczalna jest skarga na czynność Konserwatora Zabytków polegającą na umieszczeniu w wykazie zabytków konkretnego obiektu nieruchomego (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Tego rodzaju czynność posiada walor czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż umieszczenie konkretnej nieruchomości w wykazie zabytków stanowi podstawę do ewentualnego wykonania karty gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jej rejestru. Gminna ewidencja zabytków stanowi zaś akt zapewniający warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do ewidencji. Zatem dopuszczalna jest skarga na czynność materialno-techniczną polegającą na umieszczeniu w wykazie zabytków konkretnej, wskazanej adresowo lub inaczej wyróżnionej nieruchomości. Brak jest natomiast podstaw do zaskarżenia czynności polegającej na sporządzeniu wykazu jako całości i kwestionowania w drodze sądowoadministracyjnej prawidłowości jego zredagowania, tj. czytelności, przejrzystości. Kwestie wadliwości działań organu, takie jak podnoszone przez skarżącego, mogłyby co najwyżej stanowić przedmiot skargi powszechnej, o jakiej mowa w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dotyczącej w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących (art. 227 tej ustawy). Rozpatrywanie tego rodzaju skarg nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z powyższych względów wniesioną skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.