II SA/Op 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...], Nr [...] znak [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych , tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego w B. działając na podstawie art. 39 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 104 K.p.a. i § 27 pkt 8 w zw. z § 27 pkt 3 ppkt g Statutu Liceum Ogólnokształcącego w B. oraz uchwały Rady Pedagogicznej Liceum Ogólnokształcącego w B. Nr [...], po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego skreśliła z dniem 19 września 2007r. R. R. z listy uczniów Liceum Ogólnokształcącego w B. W uzasadnieniu decyzji podano, iż R. R. w roku szkolnym 2004/2005 uczęszczał do III klasy Liceum Ogólnokształcącego w B. W okresie od 10 marca 2005r. do 15 kwietnia 2005r. objęty został nauczaniem indywidualnym. W wyniku klasyfikacji końcoworocznej nie został sklasyfikowany z 3 przedmiotów. Niesklasyfikowanie ucznia wynikało z faktu, iż z powodu nieobecności ucznia na zajęciach edukacyjnych, które to nieobecności przekraczały połowę czasu przeznaczonego na te zajęcia w szkolnym planie nauczania brak było podstaw do ustalenia rocznej oceny klasyfikacyjnej. Dalej uzasadniał organ, iż uczeń oraz jego rodzice zostali kilkakrotnie powiadomieniu o możliwości zdania egzaminów z tych 3 przedmiotów, jednakże pomimo pism ze strony szkoły i ustalenia daty egzaminu nie doszło do niego. Do szkoły dostarczone zostały natomiast z opóźnieniem zwolnienia lekarskie ucznia obejmujące okres od 20 lipca 2005r. do 15 września 2005r., 16 września 2005r. do 11 października 2005r., 12 października 2005r. do 10 listopada 2005r., 11 listopada 2005r. do 30 listopada 2005r. Ostatni kontakt rodziców ucznia ze szkołą miał miejsce w październiku 2006r. i od tego czasu szkoła nie posiada żadnych informacji o uczniu. Nie dostarczono także żadnych zwolnień lekarskich. Zauważył także organ, iż uczeń ukończył w dniu 15 lipca 2007r. 21 lat i nie dotyczy go ani obowiązek szkolny, ani też obowiązek nauki, a zatem skoro uczeń nie skorzystał z możliwości ukończenia szkoły oraz nie przedstawił od 30 listopada 2005r. żadnych zwolnień lekarskich to jego nieobecność na zajęciach, która przekracza 30 dni, uznać należało za nieusprawiedliwioną i tym samym stanowiącą podstawę do skreślenia R. R. z listy uczniów. Odwołanie od tej decyzji złożył imieniem ucznia jego pełnomocnik - ojciec E. R. żądając "przywrócenia syna na listę uczniów". W uzasadnieniu odwołania dowodził, iż decyzja traktuje syna tak, jakby się uczył w normalnym trybie, a tak nie jest. Nadto jego zdaniem z zebranej dokumentacji wynika, że kadra pedagogiczna szkoły, prowadząc indywidualne nauczanie syna, nie stosowała się do żadnego punktu orzeczenia nr [...]. Odwołujący wyartykułował nadto zastrzeżenia w stosunku do osoby dyrektora szkoły, wychowawczyni syna, nauczycieli oraz Kuratorium Oświaty w Opolu. Opolski Kurator Oświaty w Opolu decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz poczynionego w jego toku ustalenia stanu faktycznego. Przytaczając brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 5 b ustawy o systemie oświaty oraz przepisy § 27 pkt 3 ppkt g i § 27 pkt 8 ppkt f Statutu Liceum Ogólnokształcącego w B. stwierdził, iż organ I instancji zastosował odpowiednio i celowo w/w przepisy w stosunku do ustalonego stanu faktycznego. Jednakże zdaniem Kuratora Oświaty z uwagi na uchybienia proceduralne związane z naruszeniem czynnego udziału strony w postępowaniu zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się R. R. W wywiedzionej skardze stwierdził, iż uchylając w całości decyzję Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w B. Kurator Oświaty w Opolu podważył jego skreślenie z listy uczniów Liceum Ogólnokształcącego w B. Jednakże uzasadnienie decyzji Kuratora Oświaty jest nie do zaakceptowania, gdyż poczynione ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadają prawdzie i nie znajdują oparcia w dokumentacji. Opolski Kurator Oświaty w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zapadła decyzja znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2008r. organ stwierdził, iż w sprawie zapadła decyzja Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w B. nr [...]. decyzja ta zapadła przed powzięciem przez dyrektora szkoły nowych okoliczności, a mianowicie o zapadłym w dniu 7 lutego 2008r. orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. o potrzebie nauczania indywidualnego skarżącego. Uwzględniając wystąpienie tej okoliczności dyrektor szkoły podjęła w dniu 21 lutego decyzję o uchyleniu decyzji nr [...]. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 1 października 2008r. podtrzymał skargę, stwierdzając, iż jego decyzja podyktowana jest kilkuletnim maltretowaniem psychicznym jego syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny jest decyzja Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w B. o skreśleniu skarżącego z listy uczniów szkoły z dniem 19 września 2007r. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości (lub części) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m.in. wówczas, gdy istnieją wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Do wniosku takiego prowadzi użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest, zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że Opolski Kurator Oświaty wskazał w istocie jako jedyną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ I instancji przepisu zawartego w art.. 10 § 1 K.p.a. Lektura zaś akt administracyjnych wskazuje na to, iż w toku postępowania przed organem II instancji doszło do umożliwienia stronie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych (por. pismo Kuratorium Oświaty z dnia 11 listopada 2007r.). W zaistniałej sytuacji naruszenie przez Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w B. art. 10 § 1 K.p.a., przy braku reakcji strony na otrzymane zawiadomienie, pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie każde bowiem naruszenie przepisów K.p.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.06.2007r., sygn. akt 1064/07). Co więcej w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. ( por wyrok NSA z dnia 24.05.2007r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055). W/w okoliczności nie zostały ustalone i nie znalazły również odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy także, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Zasadą zaś postępowania odwoławczego jest, iż organ II instancji zobowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzyć sprawę, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na marginesie zauważyć należy nadto, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Powiedziane dotychczas oznacza, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub całości organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.