II SA/Op 150/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P. D. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego P. D. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący P. D. pismem z dnia 7 maja 2007r., które wpłynęło w dniu 9 maja 2007r. do Powiatowego Urzędu Pracy w N., wniósł o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał, iż już w 2001r. zwracał się o przyznanie mu żądanego zasiłku, jednakże uzyskał wówczas informację, iż nie spełnia warunków do jego uzyskania. W 2006r., na jego zapytanie Gazeta Prawna udzieliła mu wyjaśnień, iż zasiłek przedemerytalny mu przysługuje i stąd też prosi o wnikliwe rozpoznanie jego sprawy i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie przyznania P. D. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ I instancji przyjął, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wnioskodawca zarejestrował się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 6 sierpnia 2001r., a staż pracy na ten dzień wynosił 23 lata 2 miesiące i 11 dni. Z dniem 11 sierpnia 2002r. wnioskodawca utracił prawo do zasiłku, a z dniem 7 października 2002r. status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy. Kolejnej rejestracji P. D. dokonał w dniu 13 października 2003r., z prawem do zasiłku od dnia 21 października 2003r. Statusu osoby bezrobotnej wnioskodawca został pozbawiony z dniem 1 maja 2005r. z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej. W dniu 5 sierpnia 2005r. wnioskodawca dokonał następnej rejestracji, nabywając prawo do zasiłku od dnia 13 sierpnia 2005r. Z dniem 11 grudnia 2006r. nastąpiła utrata statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy. Dnia 26 stycznia 2007r. P. D. dokonał ostatniej rejestracji jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Przytaczając brzmienie art. 150a ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.) oraz art. 37 j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził organ, że P. D. nie posiada wymaganego okresu zatrudnienia do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. D. podnosząc w nim, że nie zgadza się z nią, ponieważ informacje dotyczące jego stażu pracy nie są zgodne z prawdą. Odwołujący udowadniał, iż legitymuje się na dzień 31 grudnia 2001r. 30 letnim stażem pracy plus 5 lat z tytułu przepracowanych powyżej 15 lat pracy w warunkach zaliczanych do I kategorii zatrudnienia. Odwołujący wskazywał także, iż organ kilkakrotnie ustalał w jego przypadku różny staż pracy nie wprowadzając na przykład do komputera wszystkich danych. Taka sytuacja np. miała miejsce w przypadku zatrudnienia w [...] w O. Zauważył jednocześnie, że o przyznanie zasiłku przedemerytalnego zwraca się od maja 2007r. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego podniósł, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Argumentował, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co o istoty. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytaczając art. 150 a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdził, że termin umożliwiający złożenie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego jest terminem materialnym i nie można go przywrócić, a więc postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się P. D. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wskazał, że nie przyznano mu wcześniej zasiłku przedemerytalnego, gdyż Powiatowy Urząd Pracy w N. mylnie informował go o okresach stażu pracy. Różnica występowała nie tylko w wyliczonym przez organ stażu pracy, ale także i w wysokości zasiłków. Wątpliwości skarżącego budziło to, że nie otrzymał zasiłku przedemerytalnego pomimo, że na dzień 31 grudnia 2001r. spełniał wymagane warunki i legitymował się stażem pracy w wymiarze 25 lat, 2 miesiące i 17 dni, a także przez 3 lata, 3 miesiące i 25 dni pobierał płatny zasiłek, posiada zaświadczenie o pracy na roli za okres 2 lat oraz świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie przez 19,5 roku w warunkach zaliczanych do I kategorii. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczył, iż skarżący na dzień 12 stycznia 2002r. nie spełniał warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...], który działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalająca na umorzenie postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej zwana K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Szczególnego jednak znaczenia nabiera odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W wyroku NSA z 6 maja 1988r., sygn. akt IV SA 251/88; ONSA 1989, Nr 1, poz. 8 wskazuje na to, że "upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 K.p.a.) jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." Akceptując w pełni powyższy pogląd stwierdzić należy, iż zasadniczą zatem kwestią dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy w konkretnej sytuacji (ustalonym, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, stanie faktycznym), w jakiej znalazł się skarżący możliwe jest zastosowanie art. 37j ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001r., nr 6, poz. 56 ze zm.) i przyznanie bądź nie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Podstawę materialnoprawną żądania skarżącego stanowił art. 150a. ust 1. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz.415), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 150a ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż to w następstwie wyroków Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca uregulował w ustawie sytuację prawną osób, które do 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego albo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. Dopiero bowiem ustawa z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) wprowadziła do systemu tej ustawy nowe art. 150a-150d regulujące w sposób kompleksowy zasady i tryb realizacji prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego "na zasadach określonych w przepisach ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r." osób, które do 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do jego nabycia, oraz osób, które 31 grudnia 2001 r. pobierały zasiłek dla bezrobotnych, a także łagodzący ograniczenia co do okresu wypłaty zasiłków i świadczeń przedemerytalnych. Regulacja ta, która weszła w życie 1 listopada 2005 r., obejmowała również przepis art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ustępie 5 art. 150a ustawy ustawodawca wprowadził termin, do którego możliwe było wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Ustęp 5 art. 150a ustawy przewidywał, że osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Wprowadzenie przez ustawodawcę terminu (28 lutego 2006 r.), do którego można było skutecznie złożyć wniosek o przyznanie zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, uregulowanego na zasadach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001r. (z uwzględnieniem późniejszych jej nowelizacji) nie oznacza, iż postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego złożone po tym terminie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości skutecznego dochodzenia. Uchybienie terminowi do złożenia wniosku zakreślonemu przepisem art. 150a ust. 5 ustawy, pomimo tego, iż ustawa wiąże z jego upływem wystąpienie ujemnych skutków prawnych nie oznacza, iż postępowanie w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego staje się bezprzedmiotowe. Brak możliwości dochodzenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, albo świadczenia przedemerytalnego nie jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że skoro decyzja administracyjna w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych jednostki i stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, to niezachowanie terminu do dokonania zgłoszenia żądania, jako jednego z materialnoprawnych warunków skutkuje obowiązkiem dokonania przez organ oceny istnienia bądź nie przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Termin z art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania zasiłku przedemerytalnego, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. Zauważyć należy także, iż wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa, bowiem nie ustosunkowuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących niewłaściwego ustalenia okresu stażu pracy skarżącego. Uzasadnienie Starosty [...], jak i Wojewody [...] nie wyjaśnia jakie okresy pracy skarżącego podlegały wliczeniu do jego ogólnego stażu pracy, w tym w jakiej wysokości praca wykonywana była w warunkach uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji jak i II instancji nie wyjaśniono, więc w oparciu, o jakie dowody uznano, że skarżący nie legitymuje się stażem pracy pozwalającym mu na uzyskanie żądanego świadczenia. Stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.